□ 前沿聚焦

□ 張雪樵 （最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)）

檢察公益訴訟制度作為習(xí)近平法治思想的原創(chuàng)性成果已經(jīng)成為一項(xiàng)具有中國(guó)特色的標(biāo)志性的法治實(shí)施成就。黨的二十大報(bào)告專門(mén)部署了公益訴訟，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)將檢察公益訴訟專門(mén)立法納入了2024年立法計(jì)劃的預(yù)備項(xiàng)目，這部法律如果通過(guò)將成為全世界第一部檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的專門(mén)性立法，也將是一項(xiàng)前無(wú)古人的法治作品。為什么檢察公益訴訟發(fā)展得這么快？除了頂層設(shè)計(jì)、立法供給之外，我認(rèn)為，在法律實(shí)施過(guò)程中堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、堅(jiān)持改革創(chuàng)新至關(guān)重要。作為一項(xiàng)新的法律制度，只有守住立法初心，把握好法治精神，才能確保法律正確實(shí)施和法律有效實(shí)施的有機(jī)統(tǒng)一。

我國(guó)檢察公益訴訟制度的實(shí)施，取得重大影響，主要在于行政公益訴訟。不僅是“官告官”的訴訟類型具有首創(chuàng)性，更重要的是在法律實(shí)施過(guò)程中，結(jié)合我國(guó)的政治體制等國(guó)情，從實(shí)際出發(fā)，解放思想，大膽創(chuàng)新。2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)修訂的行政訴訟法，用增加一款的方式規(guī)定了行政公益訴訟，但沒(méi)有規(guī)定專門(mén)的訴訟程序。我們知道，現(xiàn)有的刑事、民事、行政三大訴訟有著一個(gè)共同的特點(diǎn)，就是都只解決一個(gè)訴訟主體——一個(gè)自然人或者一家單位的糾紛。一件糾紛的解決，可能需要通過(guò)一審、二審、再審，檢察申訴、抗訴，法院再審、終審，這一整套流程，成本極高，效率較低。檢察公益訴訟是否也需要按照這個(gè)模式、這個(gè)框架、這個(gè)定律來(lái)辦理案件呢？或者說(shuō)，檢察公益訴訟用什么樣的程序才能推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革初衷和立法預(yù)期？自2020年開(kāi)始，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始辦理跨行政區(qū)劃流域治理領(lǐng)域的公益訴訟。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理方面，這是一個(gè)世界性難題，特別是跨省際行政區(qū)劃的生態(tài)保護(hù)治理。2020年最高檢辦理的萬(wàn)峰湖專案，不到一年的時(shí)間徹底清理了跨貴州、廣西、云南3省5縣（市）的網(wǎng)箱養(yǎng)殖污染問(wèn)題。2021年最高檢辦理的南四湖專案，八個(gè)月時(shí)間治理了橫跨山東、江蘇、安徽、河南4省8市34縣區(qū)，流域面積三萬(wàn)多平方公里的南四湖污染問(wèn)題。南四湖是我國(guó)北方最大的淡水湖，也是北方污染程度最嚴(yán)重的湖泊，因?yàn)榭鐓^(qū)域、涉及面廣、成因復(fù)雜，工礦廢水排放污染、農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖污染、城鄉(xiāng)生活污水污染、船舶污染等多重因素交織，污染問(wèn)題始終難以根治。最高檢立案后不到一年時(shí)間，湖水的水質(zhì)發(fā)生了明顯的變化。2022年2月10日，最高檢在山東濟(jì)南召開(kāi)互聯(lián)網(wǎng)直播公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)評(píng)估辦案成效，兩個(gè)半小時(shí)的聽(tīng)證會(huì)，在線觀看人數(shù)在聽(tīng)證會(huì)結(jié)束時(shí)達(dá)到1200萬(wàn)人，并且沒(méi)有一個(gè)網(wǎng)民對(duì)辦案成效質(zhì)疑。最高檢辦理的長(zhǎng)江船舶污染治理專案，解決了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市、長(zhǎng)江流域3500條通航干支流的船舶污染問(wèn)題，長(zhǎng)江成為全世界第一條基本實(shí)現(xiàn)船舶零排放的大江大河，超過(guò)了此前在船舶污染治理上最先進(jìn)的萊茵河—多瑙河。檢察公益訴訟的這些生動(dòng)實(shí)踐，有力證明了公益訴訟在破解流域治理等世界性難題上的獨(dú)特成效，但是，回過(guò)頭來(lái)，我們也在反思，獨(dú)特的成效究竟來(lái)源于哪些程序設(shè)計(jì)？來(lái)源于哪些改革創(chuàng)新？

一是審前程序。傳統(tǒng)民事、行政訴訟自法院立案受理開(kāi)始，因此不少人認(rèn)為只有起訴到法院，雙方對(duì)簿公堂的公益訴訟才算得上公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)在起訴前通過(guò)檢察建議等方式督促政府解決公益保護(hù)糾紛的還算不上公益訴訟。剛剛列舉的流域治理案例，基本上都是在行政公益訴訟的審前階段實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)目的的。南四湖專案，檢察機(jī)關(guān)共立案辦理185件行政公益訴訟案件，其中只有1件，向法院提起訴訟，其他案件都是在審前階段解決了問(wèn)題。還有20件民事公益訴訟向法院提起訴訟，但沒(méi)有辦理一件刑事案件，這樣一個(gè)大湖的流域治理，沒(méi)有一個(gè)人入刑，這在我國(guó)的生態(tài)環(huán)境司法治理中也是十分特別的。如果檢察機(jī)關(guān)把公益訴訟的工作重心像三大訴訟一樣放在法院庭審階段，那么再多幾十倍數(shù)量的法官來(lái)審理這么多主體的公益訴訟案件，也不可能取得涉及面如此之廣的治理效率。

二是一體化辦案。傳統(tǒng)司法體制設(shè)定了四級(jí)檢察機(jī)關(guān)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)，但具體辦案中各司其職。四級(jí)檢察機(jī)關(guān)不可能同時(shí)辦理同一個(gè)案件。但上述的流域治理專案，四級(jí)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行組團(tuán)式一體化辦案，采用大兵團(tuán)作戰(zhàn)模式，有效破解了上下游、左右岸不同步問(wèn)題，并且形成了蝴蝶效應(yīng)。在長(zhǎng)江船舶污染治理專案中，500多個(gè)基層檢察院按照統(tǒng)一要求、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)同步辦案，為了同一個(gè)辦案目標(biāo)，攥指成拳，發(fā)揮出“1+1＞2”的治理效能。

三是符合督促之訴定位的訴訟請(qǐng)求。傳統(tǒng)行政訴訟的訴訟請(qǐng)求與審理焦點(diǎn)多是當(dāng)事人的權(quán)利減損和義務(wù)增加等糾紛問(wèn)題。但行政公益訴訟辦案規(guī)則明確要求檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件的訴訟請(qǐng)求不予載明行政相對(duì)人的權(quán)利減損或義務(wù)增加事項(xiàng)，要求行政相對(duì)人不列為第三人。剛開(kāi)始，有些觀點(diǎn)還不大被接受。但實(shí)踐證明，正因?yàn)閬G下了第三人的包袱，輕裝上陣，才保證了辦案的高效。直到目前，檢察公益訴訟案件很少進(jìn)入上訴程序。聚焦解決實(shí)際問(wèn)題，不以公堂上的輸贏論英雄，也是檢察公益訴訟高效的原因之一。

所以，改革創(chuàng)新是檢察公益訴訟的成功之道，司法改革是法治建設(shè)的重要法寶。下一步，我們會(huì)繼續(xù)堅(jiān)持用改革的精神、用創(chuàng)新的思維應(yīng)對(duì)問(wèn)題和挑戰(zhàn)。比如，拓寬公眾有序參與司法渠道，提升司法公信力。讓社會(huì)公眾、具有專業(yè)知識(shí)的人更多地參與到檢察辦案當(dāng)中，解決好公益訴訟案件涉及領(lǐng)域廣與辦案力量有限、專業(yè)知識(shí)不足之間的矛盾；又如，以大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技賦能公益訴訟案件辦理。構(gòu)建完善快速檢測(cè)、無(wú)人機(jī)、衛(wèi)星遙感等“空天地”一體化技術(shù)支持體系，研發(fā)運(yùn)用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型解決某一行業(yè)、某一領(lǐng)域的系統(tǒng)性問(wèn)題，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的浪潮，為辦案插上科技的“翅膀”。

習(xí)近平總書(shū)記提出，“努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義”。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，僅靠檢察官的勤奮與智慧遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，需要現(xiàn)代科技賦能，更需要人民的廣泛參與，只有集眾智匯眾力，才能最大限度激發(fā)制度效能，讓案件辦理既公正又高效，真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)式司法現(xiàn)代化。

（文章為作者在《中國(guó)法治實(shí)施報(bào)告(2024)》發(fā)布會(huì)上的致辭節(jié)選）