原標(biāo)題：“宜荊荊恩”城市群區(qū)域協(xié)同立法的實(shí)踐思考

開展“宜荊荊恩”（宜昌、荊州、荊門、恩施州）城市群區(qū)域協(xié)同立法工作，是湖北省人大常委會貫徹落實(shí)省委“一主引領(lǐng)、兩翼驅(qū)動、全域協(xié)同”區(qū)域發(fā)展布局戰(zhàn)略部署的重要舉措，是對“宜荊荊恩”人大及其常委會立法工作提出的新任務(wù)、新要求。恩施州人大常委會跨省協(xié)同立法保護(hù)酉水河的實(shí)踐，為探索“宜荊荊恩”區(qū)域協(xié)同立法工作，發(fā)揮了其在“宜荊荊恩”城市群高質(zhì)量立法中的先行先試作用。

一、“宜荊荊恩”城市群協(xié)同立法的重要現(xiàn)實(shí)意義

（一）協(xié)同立法是為宜荊荊恩城市群高質(zhì)量發(fā)展提供制度供給的重要舉措

黨的十九大報(bào)告明確提出，實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，要求深化區(qū)域合作，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。省委十一屆八次全會要求，要把宜荊荊恩城市群打造成以綠色經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為特色的高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶。建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新機(jī)制，打造高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)濟(jì)帶，法治保障是重要前提，協(xié)同立法是必要途徑。宜荊荊恩的四個(gè)市、州人大常委會協(xié)同立法，就是通過法規(guī)制度設(shè)計(jì)和實(shí)施，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，加快協(xié)同發(fā)展步伐，推動宜荊荊恩城市群綠色聯(lián)動發(fā)展的重要舉措。

（二）協(xié)同立法是推動宜荊荊恩城市群高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

宜荊荊恩城市群山水相依、地域相近、人文相通、經(jīng)濟(jì)相融，自古以來交流密切、情誼深長，存在著廣泛的共同利益。近年來，宜荊荊恩四地堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展，深化區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的聯(lián)動機(jī)制逐步建立，在清江生態(tài)聯(lián)保共治、邊界地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板、文化旅游產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展等方面開展了富有成效的合作，為四地持續(xù)深化交流合作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?；谂彽牡赜颉⑾噙B的山水、共同的理念、共同的目標(biāo)，圍繞綠色經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)定位，加強(qiáng)宜荊荊恩立法工作的協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同，讓地方性法規(guī)與宜荊荊恩高質(zhì)量發(fā)展協(xié)調(diào)一致、協(xié)作共享、協(xié)同推進(jìn)，是地方立法主動適應(yīng)區(qū)域發(fā)展改革的現(xiàn)實(shí)需要。

（三）協(xié)同立法是解決宜荊荊恩城市群高質(zhì)量發(fā)展突出問題的需要

宜荊荊恩協(xié)同發(fā)展還面臨一些亟待解決的問題，比如產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、同質(zhì)競爭、行政壁壘、地方保護(hù)等。宜荊荊恩的地方立法，作為不同的立法主體，一定程度上存在各自為陣、重復(fù)立法和立法沖突等問題。解決這些問題，必須以法治的方式優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建法治化的協(xié)作機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，通過立法，用法規(guī)制度沖破羈絆、消除壁壘，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動發(fā)展。當(dāng)前，迫切需要推動宜荊荊恩區(qū)域立法的協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同工作，以生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、交通互聯(lián)、文化旅游等重點(diǎn)領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，以維護(hù)國家法制統(tǒng)一為前提，求同存異，形成相對統(tǒng)一和諧的區(qū)域法治環(huán)境，進(jìn)而降低立法成本、減少立法沖突，消除地方間行政壁壘，助推宜荊荊恩區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

二、跨省協(xié)同立法保護(hù)酉水河的實(shí)踐探索

（一）酉水河保護(hù)協(xié)同立法情況

酉水河，被譽(yù)為土家兒女的母親河，發(fā)源于恩施州宣恩縣，流經(jīng)湖北、湖南、重慶、貴州四省（市）11個(gè)縣，匯洞庭湖而入長江，全長477公里。面對跨越湖北、湖南、貴州、重慶四省市的酉水河監(jiān)管治理難題，2014年初，恩施州來鳳縣人大常委會與湖南龍山縣人大常委會分別向恩施州和湘西州人大常委會提出立法保護(hù)酉水河建議。同年11月，來鳳縣與宣恩縣人大常委會協(xié)商，共同向恩施州人大常委會提交了保護(hù)酉水河的立法建議。州人大常委會將該建議納入2015年立法工作計(jì)劃。

由恩施州人大常委會與湘西州人大常委會牽頭發(fā)起，探索以跨行政區(qū)域協(xié)同立法的方式制定了《酉水河保護(hù)條例》，這是我國市州級地方人大協(xié)同處理區(qū)域公共事務(wù)的一次有益嘗試，為全國協(xié)同立法工作提供了一定經(jīng)驗(yàn)。

1、共同擬定協(xié)同立法方案。恩施州和湘西州人大常委會共同擬定協(xié)同立法方案，確定雙方協(xié)同職責(zé)、協(xié)同事項(xiàng)等內(nèi)容，決定協(xié)同立法方案經(jīng)聯(lián)席會議表決后，由各方遵照執(zhí)行。

2、分別委托第三方起草法規(guī)草案。恩施州與湘西人大常委會達(dá)成一致意見，分別委托湖北民族學(xué)院、吉首大學(xué)起草條例草案建議稿。兩個(gè)起草組經(jīng)過州內(nèi)實(shí)地調(diào)研、外出考察學(xué)習(xí)，各自形成建議稿。之后，兩個(gè)起草小組在充分討論的基礎(chǔ)上，合成同一版本遞交立法聯(lián)席會議討論審議。根據(jù)第一次聯(lián)席會議審議意見，在進(jìn)一步征求修改意見的基礎(chǔ)上，本著“求大同、存小異”的原則，兩州分別擬定形成兩個(gè)版本遞交第二次聯(lián)席會議審議。

3、聯(lián)合委托第三方論證評估法規(guī)草案。恩施州與湘西人大常委會聯(lián)合委托中南民族大學(xué)組成立法評估專家組，對條例草案進(jìn)行同步論證評估。同步論證評估的內(nèi)容包括合法性、適當(dāng)性、技術(shù)性、文字表述準(zhǔn)確性等問題。

4、共同召開協(xié)同立法聯(lián)席會議。恩施州和湘西州人大常委會先后兩次召開聯(lián)席會議。2015年9月在湖北來鳳縣召開第一次聯(lián)席會，會議討論了條例草案建議稿及說明，通過了酉水河協(xié)同立法工作方案。2016年5月在湖南永順縣召開第二次聯(lián)席會，討論完善草案文本內(nèi)容，建立了跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制。兩次會議均邀請了兩省人大常委會領(lǐng)導(dǎo)及流域各縣人大常委會及職能部門負(fù)責(zé)人參會指導(dǎo)、討論交流。

5、各自履行法定程序。恩施州和湘西州人大常委會各自按照法定程序開展公開征求意見、審議、表決和批準(zhǔn)等工作。2017年3月和5月《恩施土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》《湘西土家族苗族自治州酉水河保護(hù)條例》分別公布施行。

（二）酉水河保護(hù)協(xié)同立法的成果

恩施州“跨省區(qū)域協(xié)同立法保護(hù)酉水河”入選2021全省人大系統(tǒng)“十大創(chuàng)新工作”之一。回顧兩個(gè)《酉水河保護(hù)條例》的立法工作，其成果主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1、結(jié)構(gòu)框架基本一致。《恩施州酉水河保護(hù)條例》共六章，分別是第一章總則、第二章政府職責(zé)與公眾參與、第三章跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制、第四章水資源保護(hù)與水污染防治、第五章法律責(zé)任、第六章附則?！断嫖髦萦纤颖Ｗo(hù)條例》共七章，分別是第一章總則、第二章政府職責(zé)與公眾參與、第三章水資源管理與保護(hù)、第四章水污染防治、第五章跨行政區(qū)域聯(lián)動協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制、第六章法律責(zé)任、第七章附則。

2、協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制基本一致。跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制主要包含三個(gè)方面：一是縣級以上人民政府間的聯(lián)合工作機(jī)制，如聯(lián)席會議制度、聯(lián)合監(jiān)測制度等；二是縣級以上人民政府有關(guān)部門間的協(xié)同執(zhí)法機(jī)制；三是縣級以上人大常委會間的協(xié)同執(zhí)法檢查機(jī)制。

3、處罰范圍幅度基本一致?！抖魇┲萦纤颖Ｗo(hù)條例》第五章法律責(zé)任有八條規(guī)定，《湘西州酉水河保護(hù)條例》第六章法律責(zé)任有七條規(guī)定，雖條數(shù)規(guī)定有別，但是處罰范圍、處罰幅度基本一致。

（三）酉水河保護(hù)協(xié)同立法中存在的問題

1、立法程序不一致難以同步推動立法進(jìn)程。由于是跨省級協(xié)同立法，兩州的立法程序不盡一致，兩省人大常委會對市（州）立法工作的要求也有所不同。兩州的立法形式不同，恩施是地方性法規(guī)，湘西州是單行條例，在《條例》的審議時(shí)間、審議次數(shù)和表決時(shí)間沒能同步一致。

2、聯(lián)席會議的共識難以在各自文本中作出統(tǒng)一規(guī)定。協(xié)同立法保護(hù)酉水河的初衷主要是建立跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制、統(tǒng)一禁止性行為和法律責(zé)任。協(xié)同立法主體雙方雖然通過聯(lián)席會議方式對條例文本中的核心條款進(jìn)行了討論，并且就立法目的、跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)保護(hù)機(jī)制等達(dá)成了共識。但這些共識難以在最終表決稿以及批準(zhǔn)稿中得到完全一致的體現(xiàn)。

3、省際法規(guī)的差異難以通過協(xié)同立法全面解決。湖北省和湖南省有關(guān)水污染防治如圍網(wǎng)養(yǎng)殖和投肥（糞）養(yǎng)殖等方面的規(guī)定不一致。當(dāng)時(shí)，恩施州規(guī)定禁止圍網(wǎng)養(yǎng)殖和投肥（糞）養(yǎng)殖，而湘西州對此沒有禁止。針對這一分歧，在協(xié)同立法中秉承求大同、存小異的原則擱置分歧。但這一差異性規(guī)定一定程度上降低了協(xié)同立法的預(yù)期效果。因?yàn)?，在酉水河流?jīng)地段，來鳳與龍山兩縣犬牙交錯(cuò)，既有上下游關(guān)系，也有左右岸關(guān)系。禁止圍網(wǎng)養(yǎng)殖的恩施州既起不到河流保護(hù)的作用，還可能引發(fā)轄區(qū)村（居）民的不滿，增加執(zhí)法成本。

三、推進(jìn)“宜荊荊恩”城市群協(xié)同立法的建議思考

（一）堅(jiān)持黨對協(xié)同立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

發(fā)揮協(xié)同立法對宜荊荊恩協(xié)同發(fā)展的引領(lǐng)和保障作用，應(yīng)當(dāng)在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，平穩(wěn)有序地協(xié)調(diào)推進(jìn)。堅(jiān)持立法與改革決策緊密銜接，對需要制定、修改、廢止法規(guī)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按照黨中央、省委和地方黨委決策及時(shí)啟動立法程序，確保重大改革決策于法有據(jù)。建議在宜荊荊恩黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立法制工作組，統(tǒng)籌研究規(guī)劃協(xié)調(diào)宜荊荊恩協(xié)同發(fā)展中的立法問題。

（二）構(gòu)建宜荊荊恩協(xié)同立法工作機(jī)制

按照《湖北省宜荊荊恩城市城區(qū)域協(xié)同立法框架協(xié)議》要求，建立健全聯(lián)席會議、溝通協(xié)商、立法項(xiàng)目協(xié)同、立法智庫聯(lián)盟、人才培養(yǎng)及法規(guī)清理等工作機(jī)制。建議研究制定聯(lián)席會議工作規(guī)則；經(jīng)常性開展地方立法工作經(jīng)驗(yàn)交流、立法信息交流，通過學(xué)習(xí)培訓(xùn)、走訪座談、實(shí)地調(diào)研和征求意見等形式，共同研究立法中遇到的新情況，探討解決問題的好辦法，實(shí)現(xiàn)立法資源共享；整合各地的立法研究和人才培養(yǎng)基地資源，促進(jìn)立法機(jī)構(gòu)人員、實(shí)務(wù)部門人員和專家學(xué)者三者有機(jī)結(jié)合，為立法工作提供智力支持。

（三）聚焦法規(guī)項(xiàng)目開展宜荊荊恩協(xié)同立法工作

四市、州人大常委會在編制五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃時(shí)，可以互相通報(bào)有關(guān)情況，互相征求意見，對共同關(guān)注的重點(diǎn)立法項(xiàng)目、關(guān)聯(lián)度高需要協(xié)調(diào)推動的立法項(xiàng)目，盡可能協(xié)同甚至同步安排起草、審議、表決。一是加強(qiáng)立項(xiàng)溝通。本著“求大同、存小異”的原則，選準(zhǔn)選精立法項(xiàng)目，可在文化旅游、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域率先突破。二是加強(qiáng)協(xié)同起草。根據(jù)實(shí)際情況，可以由一方起草，確定示范性文本，其他幾方密切配合；可以聯(lián)合起草、協(xié)同修改，共同協(xié)商確定示范性文本，各地因地制宜對示范性文本進(jìn)行修改；還可以共同委托第三方機(jī)構(gòu)起草，各方協(xié)商討論形成示范性文本。三是加強(qiáng)資源共享。如采用立法起草會商、立法程序同步、立法人才互補(bǔ)、立法成果共享等模式，避免區(qū)域內(nèi)立法沖突和簡單重復(fù)。

（四）爭取省人大常委會對宜荊荊恩協(xié)同立法工作的支持

在宜荊荊恩協(xié)同立法工作中，要積極爭取省人大常委會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。一是在立法項(xiàng)目的選擇上，在省人大常委會的指導(dǎo)下，確定協(xié)同立法項(xiàng)目，及時(shí)向省人大常委會申報(bào)立法計(jì)劃。二是在法規(guī)制定過程中，積極爭取省人大有關(guān)專門委員會的提前介入，全程指導(dǎo)，重點(diǎn)對是對法規(guī)審議和論證評估工作進(jìn)行指導(dǎo)，確保法規(guī)立得住、真管用。三是在法規(guī)批準(zhǔn)階段，四地各自報(bào)請批準(zhǔn)法規(guī)，爭取同步批準(zhǔn)、公布施行。四是對于宜荊荊恩協(xié)同發(fā)展中的重大問題，或者宜荊荊恩四地?zé)o權(quán)或無法協(xié)同的立法項(xiàng)目以及在全省具有共性的立法事項(xiàng)，積極向省人大常委會匯報(bào)，爭取省人大常委會列入立法計(jì)劃，制定法規(guī)在全省范圍內(nèi)實(shí)施。（恩施州人大常委會法工委 譚剛平 譚艷軍 朱宇）