推進(jìn)科學(xué)立法，關(guān)鍵是完善立法體制，包括優(yōu)化立法職權(quán)配置，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，完善法律草案表決程序等，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，提高法律法規(guī)的可執(zhí)行性、可操作性。在立法法律法規(guī)的立項、起草、審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)加強(qiáng)制度設(shè)計，充分發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。

強(qiáng)化立法規(guī)劃的作用。地方立法應(yīng)當(dāng)堅持“有所為有所不為”的理念，主動把握好地方性法規(guī)同政策、規(guī)章以及其他社會調(diào)控手段之間的界限，對涉及政府工作的具體問題，由政府制定規(guī)章和規(guī)范性文件。一是把握好選題立項?？茖W(xué)確定立法項目，確保具有立法必要性和可行性、調(diào)整范圍和主要內(nèi)容明確、人大代表和社會公眾關(guān)切、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革迫切需要的立法項目列入立法規(guī)劃。二是完善相關(guān)工作機(jī)制。建立人大常委會工作機(jī)構(gòu)與政府法制機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使人大與政府的立法規(guī)劃和計劃相互銜接，對立法項目進(jìn)度進(jìn)行精細(xì)化管理，編制立法計劃實施方案和進(jìn)度安排表，細(xì)化時間節(jié)點和各方責(zé)任，確保立法計劃順利實施。

創(chuàng)新完善法規(guī)起草機(jī)制。發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，并不意味著人大包辦立法工作，更不意味著人大獨攬立法起草工作。按照法律的相關(guān)規(guī)定，政府是有權(quán)提出地方性法規(guī)案的法定主體，自然有權(quán)起草法規(guī)草案。在法規(guī)起草階段，人大的主導(dǎo)作用主要應(yīng)體現(xiàn)為對起草部門的監(jiān)督和制約、對涉及公共權(quán)益的維護(hù)。對于涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的地方性法規(guī)，應(yīng)由人大相關(guān)專門委員會、常委會工作機(jī)構(gòu)組織有關(guān)部門或委托“第三方”進(jìn)行起草，逐步探索形成立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、有關(guān)部門參加、人大代表和人民群眾共同參與的法規(guī)起草工作機(jī)制，廣泛凝聚社會共識，防止出現(xiàn)部門利益法律化傾向。

探索建立“立法前評估”制度。所謂“立法前評估”，指在啟動立法程序前，對立法項目的立法必要性、可行性和法規(guī)中主要制度的科學(xué)性、可操作性，以及法規(guī)實施的預(yù)期效果、社會影響等進(jìn)行分析、評價，使立法機(jī)關(guān)可以據(jù)此作出更為科學(xué)合理的立法決策，力求從源頭上排除影響立法質(zhì)量的不利因素?！傲⒎ㄇ霸u估”可以確保立法機(jī)關(guān)對法規(guī)是否該立、能否立好作出正確決策，對于降低立法成本，增強(qiáng)立法的前瞻性、科學(xué)性和可行性具有重要意義。當(dāng)前，天津市、山東省等地的人大在立法前按照“實踐需要、特色鮮明、重點突出、切實管用”要求，吸收起草單位、專家學(xué)者和社會公眾對擬立法規(guī)進(jìn)行“立法前評估”，最大限度地“過濾”掉不合法、不合適的立法項目，有效地提高了地方立法的針對性，從源頭上確保了地方立法工作的積極有序開展。相較于立法中和立法后的評估，“立法前評估”重點解決對某一事項是否需要立法、何時立法及如何立法等源頭問題，對于增強(qiáng)立法的科學(xué)性、民主性具有重要意義。

加強(qiáng)專門委員會的初審和統(tǒng)一審議工作。在立法工作中，人大專門委員會肩負(fù)重要責(zé)任。法律、法規(guī)賦予人大專門委員會審議或者統(tǒng)一審議地方性法規(guī)的職責(zé)。人大專門委員會在立法中的主要職責(zé)有：提出立法項目建議、依法提出立法案、對列入立法計劃的法規(guī)草案進(jìn)行調(diào)查、審議法規(guī)草案。地方人大常委會的立法職能是一個整體，必須既發(fā)揮法制委員會“統(tǒng)”的作用，又發(fā)揮有關(guān)專門委員會“?！钡淖饔?。初審的重點應(yīng)對立法必要性、可行性及主要制度是否合理等問題提出審議審查意見和修改建議。法制委員會、法工委在二審時應(yīng)重點對內(nèi)容的合法性及法規(guī)的技術(shù)性、規(guī)范性進(jìn)行把關(guān)。

完善法規(guī)草案的會議審議機(jī)制。人民代表大會及其常務(wù)委員會對法規(guī)草案的審議，是立法的最后關(guān)鍵環(huán)節(jié)。完善立法審議機(jī)制，應(yīng)充分發(fā)揮人民代表大會審議法規(guī)職能，重要地方性法規(guī)案提請人民代表大會審議。改進(jìn)人大常委會審議機(jī)制，主要包括健全立法情況說明會制度、推行分組審議方式、增加有法治經(jīng)驗的專職常委會委員、完善法規(guī)草案表決程序、對重要條款可以單獨表決，等等。針對常委會會期較短、法規(guī)審議不充分問題，應(yīng)合理安排會議日程，保證法規(guī)議案的審議時間，避免審議流于形式。對情況復(fù)雜、爭議較大的法規(guī)案可以實行“隔次會議”審議方式，保證審議的深度、廣度。

完善地方性法規(guī)清理工作機(jī)制。當(dāng)前，地方性法規(guī)仍然存在與法律、行政法規(guī)的規(guī)定不一致、相抵觸，地方性法規(guī)相互之間不協(xié)調(diào)、相沖突，相關(guān)規(guī)定不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際等情形。因此，對現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)進(jìn)行全面清理，及時修改、廢止與實際情況不相適應(yīng)的地方性法規(guī)，更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，具有重要的現(xiàn)實意義。通過建立清理工作長效機(jī)制，使其常態(tài)化，防止立法與實際脫節(jié)，防止立法條款相互不協(xié)調(diào)、立法違反法制統(tǒng)一原則現(xiàn)象的發(fā)生，使制定的法規(guī)更加適合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。繼續(xù)堅持立、改、廢并重原則。堅持立、改、廢并重原則，必須與改革發(fā)展的決策相結(jié)合，及時把改革的成功經(jīng)驗用立法的形式固定下來；必須適應(yīng)改革發(fā)展的實踐，對現(xiàn)行法規(guī)中不利于改革和社會進(jìn)步的規(guī)定及時加以廢除。在制定新法的同時，要把現(xiàn)行法規(guī)、條例的修改、廢止擺上同等重要位置，實現(xiàn)地方立法從重視制定新法到建立與修改、廢止統(tǒng)籌兼顧的轉(zhuǎn)變。

發(fā)揮人大代表在立法中的作用。人大代表是人民群眾與政府的橋梁和紐帶。探索建立代表參與機(jī)制，根據(jù)代表的專業(yè)背景、從事行業(yè)及擅長領(lǐng)域，分門別類建立代表履職立法信息庫。根據(jù)個人意愿及所在行業(yè)、職業(yè)和專長，有重點地選擇那些愿意且能夠參與的法規(guī)項目，并全程參與立法調(diào)研、草案起草、座談?wù)撟C等各項活動。完善征求意見的方式，改變以往泛泛的全文征求意見的形式，重點征求法規(guī)案中主要條款的意見，并附上充足的背景資料，使代表能夠圍繞焦點條款提出意見。此外，在總結(jié)代表參與立法實踐的基礎(chǔ)上，將代表參與立法的程序予以制度化、規(guī)范化，形成一整套明確具體的制度安排，以推動代表全程參與立法工作，不斷加快高質(zhì)量立法步伐。（梁英松）