原標題：人民代表大會制度從理論走向?qū)嵺`

1948年8月，在石家莊召開了華北臨時人民代表大會，由它選舉產(chǎn)生了華北人民政府委員會。這標志著人民代表大會制度的構(gòu)想已在中國大地上開花結(jié)果，使中國政權(quán)組織形式的建設(shè)進入了一個新的發(fā)展階段。1949年具有臨時憲法作用的《共同綱領(lǐng)》明確規(guī)定：“中華人民共和國的國家政權(quán)屬于人民。人民行使國家政權(quán)的機關(guān)為各級人民代表大會和各級人民政府?！边@為全國范圍內(nèi)實行人民代表大會制度提供了憲制基礎(chǔ)，人民代表大會制度從此從理論探索走向?qū)嵺`階段。

一、正式召開全國人民代表大會的必要性

到1952年秋，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議已經(jīng)屆滿，何時召開全國人民代表大會的問題就提上了議事日程。這時，黨中央和毛澤東開始考慮如何向社會主義過渡的問題。有同志認為進行全國選舉的準備尚不充分，設(shè)想將全國人民代表大會召開時間再推遲三年。1952年9月底，劉少奇率中共代表團赴莫斯科參加蘇共十九大。在訪蘇期間，劉少奇受毛澤東委托，就這個問題向斯大林征求意見。斯大林在會談時建議中國可以考慮盡早進行選舉和制定憲法，不給西方敵對勢力在此問題上反對中國的借口。“你們應(yīng)從敵人（中國的和外國的敵人）那里拿掉這些武器，不給他們這些借口?！敝泄仓醒虢邮芰诉@個建議。

1952年后，各地陸續(xù)召開了人民代表大會。1953年1月13日，毛澤東在《關(guān)于召開全國人民代表大會的幾點說明》中指出：“全國人民代表大會代表的選舉，今年不辦就要明年辦，或者后年辦。與其明年辦，就不如今年辦。如果過兩年再開一次政治協(xié)商會議后召開全國人大也不好辦，不如索性就開全國人民代表大會。所以，根據(jù)這些條件和考慮，還是抓緊召開全國人民代表大會比較好?！泵珴蓶|說，盡管這有困難，但是經(jīng)過我們的努力，訓練好干部，安排好工作，是可以克服這些困難的，是可以把選舉工作搞好的。1953年1月，中央人民政府委員會通過了《關(guān)于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》。同時成立以毛澤東為主席的憲法起草委員會和以周恩來為主席的選舉法起草委員會。

劉少奇具體論述了召開全國人民代表大會的條件。他指出：新中國成立以來的5年間，我國發(fā)生了巨大的變化。我國已經(jīng)實現(xiàn)了國內(nèi)和平、大陸空前統(tǒng)一和各民族親密團結(jié)，并且恢復了國民經(jīng)濟，開始了社會主義建設(shè)和社會主義改造。人民群眾已經(jīng)組織起來，積極參加國家的經(jīng)濟建設(shè)和民主生活。全國人民已經(jīng)深刻地認識到，我國的各級人民代表大會是人民管理國家的“最好的政治組織形式”。他說：我國實行人民代表大會制度，是對革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗的總結(jié)，是對新中國國家機關(guān)工作經(jīng)驗和各界人民代表會議經(jīng)驗的總結(jié)，并且參照了蘇聯(lián)和各人民民主國家的經(jīng)驗。我們采用人民代表大會制度，“就是要用這樣的政治制度來保證國家沿著社會主義的道路前進”。

人民代表大會制度所以能夠成為我國的適宜的政治制度，就是因為它能夠便利人民行使自己的權(quán)力，能夠便利人民群眾經(jīng)過這樣的政治組織參加國家的管理，從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性。劉少奇指出，“我們國家的大事不是由一個人或少數(shù)幾個人來決定的。人民代表大會制既規(guī)定為國家的根本政治制度，一切重大問題就都應(yīng)當經(jīng)過人民代表大會討論，并作出決定”?！拔覈娜嗣翊泶髸贫染褪沁@樣能夠?qū)χ卮髥栴}作出決定并能夠監(jiān)督其實施的國家權(quán)力機關(guān)”。

二、黨的領(lǐng)導制度理論更加完善

與國體和政體緊密相聯(lián)的一個重要思想就是領(lǐng)導力量和領(lǐng)導核心。在探索適應(yīng)中國國情的國體、政體過程，老一輩革命家始終強調(diào)堅持黨的領(lǐng)導。1948年1月，毛澤東明確指出：“新民主主義的政權(quán)是工人階級領(lǐng)導的人民大眾的反帝反封建的政權(quán)?！薄斑@個人民大眾組成自己的國家（中華人民共和國）并建立代表國家的政府（中華人民共和國的中央政府），工人階級經(jīng)過自己的先鋒隊中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)對于人民大眾的國家及其政府的領(lǐng)導。”1949年6月毛澤東發(fā)表著名的《論人民民主專政》，明確指出：“總結(jié)我們的經(jīng)驗，集中到一點，就是工人階級（經(jīng)過共產(chǎn)黨）領(lǐng)導的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政。這個專政必須和國際革命力量團結(jié)一致。這就是我們的公式，這就是我們的主要經(jīng)驗，這就是我們的主要綱領(lǐng)?！边@篇光輝著作闡明了人民共和國的性質(zhì)、國家的前途等根本問題，堅持了黨的領(lǐng)導地位，實際上規(guī)劃了建設(shè)新中國的藍圖。

1951年9月，董必武同志在華北第一次縣長會議的講話中，闡釋了黨和國家政權(quán)的關(guān)系，認為應(yīng)當把黨的領(lǐng)導這種制度運用到各地去。他指出，“黨領(lǐng)導著國家政權(quán)”“黨對國家政權(quán)機關(guān)的正確關(guān)系應(yīng)當是：一、對政權(quán)機關(guān)工作的性質(zhì)和方向應(yīng)給予確定的指示；二、通過政權(quán)機關(guān)及其工作部門實施黨的政策，并對它們的活動實施監(jiān)督；三、挑選和提拔忠誠而有能力的干部（黨與非黨的）到政權(quán)機關(guān)去工作”。這三條，可以說基本闡明了黨與政權(quán)機關(guān)的關(guān)系，對指導當時的工作是有益的。

1954年9月15日，毛澤東在第一屆全國人民代表大會第一次會議上擲地有聲地宣布：“領(lǐng)導我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨。指導我們思想的理論基礎(chǔ)是馬克思列寧主義?！眲⑸倨嫱緞t在《關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》中指出，“工人階級領(lǐng)導和以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，標志著我們國家的根本性質(zhì)”“必須繼續(xù)鞏固和加強工人階級對于國家的領(lǐng)導”。劉少奇同志進一步旗幟鮮明地指出，“中國共產(chǎn)黨是我們國家的領(lǐng)導核心”?！拔覀?nèi)珖髯迦嗣癖仨毎凑諔椃ㄋ?guī)定的道路，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下”“為保證憲法的完全實施而奮斗，為把我國建設(shè)成為一個偉大的社會主義國家而奮斗”。

三、民主集中制的人民代表大會制度理論更加定型

1948年9月8日至13日，中共中央政治局會議在西柏坡舉行（即九月會議）。毛澤東在會議報告中深刻闡述了建立民主集中制的各級人民代表大會的問題，明確新中國既不采用資產(chǎn)階級的議會制和立法、行政、司法三權(quán)鼎立等，又不能照搬蘇聯(lián)的蘇維埃政權(quán)形式，而應(yīng)該實行基于民主集中制的人民代表大會制度，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。他指出：“過去我們叫蘇維埃代表大會制度，蘇維埃就是代表會議，我們又叫‘蘇維埃’，又叫‘代表大會’，‘蘇維埃代表大會’就成了‘代表大會代表大會’。這是死搬外國名詞?，F(xiàn)在我們就用‘人民代表會議’這一名詞。我們采用民主集中制，而不采用資產(chǎn)階級議會制。議會制，袁世凱、曹錕都搞過，已經(jīng)臭了。在中國采用民主集中制是很合適的?！铱次覀兛梢赃@樣決定，不必搞資產(chǎn)階級的議會制和三權(quán)鼎立等?！?/p>

周恩來對民主集中制度也有深刻認識，他指出：“新民主主義的政權(quán)制度，是民主集中制的人民代表大會的政權(quán)制度。”至于民主集中制的具體內(nèi)涵，他認為是“由人民實行普選，直接選出各級人民代表大會為國家的政權(quán)的各級權(quán)力機關(guān)；然后由這個權(quán)力機關(guān)，決定大政方針，選舉各級人民政府，使之負責處理各級人民代表大會所委托的一切國家的或地方的事務(wù)”。他認為，民主集中制的人民代表大會制與舊民主主義的代議制根本不同，“代議制是以虛偽的民主形式實行欺騙及壓迫人民的資產(chǎn)階級專政的工具，而人民代表大會制，則是根據(jù)民主集中制原則實行人民民主專政的工具”。

民主集中制正式成為人民代表大會制度的一項原則是在1954年。是年，劉少奇在關(guān)于憲法草案的說明中指出：“我們經(jīng)過人民代表大會制統(tǒng)一和集中行使國家的權(quán)力，就說明了我們的民主集中制?！彼忉屨f，我們的政治制度有高度的集中，但這種高度集中是以高度民主為基礎(chǔ)的，中國歷來被譏為“一盤散沙”，“當人民已經(jīng)得到解放并建立了自己的國家以后，當然就要把自己的意志和力量充分地集中到國家機構(gòu)里去，使國家機構(gòu)成為一個堅強的武器。人民的國家機構(gòu)越是堅強，它就越有能力保衛(wèi)人民的利益，保障人民的民主權(quán)利，保障社會主義的建設(shè)”。可見，人民代表大會制度采用民主集中制原則，是因為這一原則較好地體現(xiàn)了人民的意愿，能夠保障人民當家作主的民主權(quán)利。

四、建立單一制國家理論

單一制指由若干行政區(qū)域單位或自治單位組成單一主權(quán)國家的結(jié)構(gòu)形式。采用單一制的國家結(jié)構(gòu)是新中國成立前夕才確定的政治制度。

中國共產(chǎn)黨對于國家結(jié)構(gòu)政策，存在從聯(lián)邦制共和國向單一制共和國的轉(zhuǎn)變，而促使其轉(zhuǎn)變的主要因素則是民族政策的轉(zhuǎn)變及其成效。毛澤東在起草《共同綱領(lǐng)》時在國家制度方面有過多方面的考慮。他說：“關(guān)于國家制度方面，還有一個問題就是我們的國家是不是多民族聯(lián)邦制?！薄斑@里主要的問題在于民族政策是以自治為目標，還是超過自治范圍?！薄耙紤]到底是搞聯(lián)邦制，還是搞統(tǒng)一共和國，實行少數(shù)民族地區(qū)自治?！睘榇?，毛澤東向時任中央統(tǒng)戰(zhàn)部部長李維漢征求過意見。李維漢對這個問題作過深入研究，他認為中國同蘇聯(lián)國情不同，中國各民族在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，由平等聯(lián)合進行革命，到平等聯(lián)合建立統(tǒng)一的人民共和國，并沒有經(jīng)過民族分離，不宜實行聯(lián)邦制。因此，單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，更加符合中國的實際，在統(tǒng)一的國家內(nèi)實行民族區(qū)域自治，更有利于民族平等原則的實現(xiàn)。中央采納了這個意見。

1949年9月，周恩來在向參加中國人民政治協(xié)商會議的代表所作的《關(guān)于人民政協(xié)的幾個問題》的報告中提出：“關(guān)于國家制度方面，還有一個問題就是我們的國家是不是多民族聯(lián)邦制。現(xiàn)在可以把起草時的想法提出來，請大家考慮?！痹诜治鑫覈褡鍢?gòu)成情況和近代統(tǒng)治當局民族政策之后，周恩來明確指出：“任何民族都是有自決權(quán)的，這是毫無疑問的事。但是今天帝國主義者又想分裂我們的西藏、臺灣甚至新疆，在這種情況下，我們希望各民族不要聽帝國主義者的挑撥。為了這一點，我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯(lián)邦。今天到會的許多人是民族代表，我們特地向大家解釋，同時也希望大家能同意這個意見。我們雖然不是聯(lián)邦，但卻主張民族區(qū)域自治，行使民族自治的權(quán)力。”這個意見得到了政協(xié)代表的廣泛贊同。

在共和國單一制的國家結(jié)構(gòu)中突出民族區(qū)域自治，用民族區(qū)域自治問題拓展單一制的國家結(jié)構(gòu)形式，為我們實現(xiàn)國家統(tǒng)一奠定了制度基礎(chǔ)。鄧小平對此進行了高度評價，他說：“解決民族問題，中國采取的不是民族共和國聯(lián)邦的制度，而是民族區(qū)域自治的制度。我們認為這個制度比較好，適合中國的情況?！编囆∑秸潜袉我恢瓶蚣軆?nèi)的民族區(qū)域自治制度，在單一制框架中構(gòu)想和實踐“一個國家、兩種制度”，成功解決了香港、澳門回歸祖國的問題。

建立單一制國家、實行民族區(qū)域自治制度是人民代表大會制度的重要內(nèi)容，是民族平等團結(jié)、國家長治久安的重要保障。

（來源：《人民代表大會制度從這里走來》中國人民代表大會制度理論研究會編寫?中國民主法制出版社出版）