新中國成立之初的中央人民政府委員會是由1949年中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議選舉產(chǎn)生，依據(jù)《中央人民政府組織法》組成的過渡時期的國家政權(quán)的最高機(jī)關(guān)。它與第一屆人民政協(xié)一樣，由于曾代行全國人民代表大會的職權(quán)，在許多方面也呈現(xiàn)出顯著的過渡性特點。

一、帶有分權(quán)色彩的非典型的“議行合一”體制

1949—1954年的中央人民政府委員會，最大的特點是實行“議行合一”體制。所謂“議行合一”，一般是指由國家權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使立法、行政和司法權(quán)，而不是“三權(quán)分立”。人們一般認(rèn)為“議行合一”的思想來源于盧梭的《社會契約論》：“制定法律的人要比任何人都更清楚，法律應(yīng)該怎樣執(zhí)行和怎樣解釋。因此看來人們所能有的最好的體制，似乎莫過于能把行政權(quán)與立法權(quán)結(jié)合在一起的體制了?！贝撕螅R克思根據(jù)巴黎公社的實踐經(jīng)驗進(jìn)一步指出：“公社是一個實干的而不是議會式的機(jī)構(gòu)，它既是行政機(jī)關(guān)，同時也是立法機(jī)關(guān)。”馬克思雖然沒有直接使用“議行合一”的概念，但已揭示了“議行合一”的基本內(nèi)涵。

1917年，俄國十月革命后，在列寧領(lǐng)導(dǎo)下正式建立了“議行合一”的蘇維埃政權(quán)。蘇維埃政權(quán)機(jī)關(guān)雖然也有立法、行政和司法的區(qū)別，但行政和司法機(jī)關(guān)從屬于立法機(jī)關(guān)，由其選舉產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，而不是平行并立，從而實現(xiàn)了權(quán)力的高度集中與統(tǒng)一。中國共產(chǎn)黨成立后，根據(jù)馬克思列寧主義關(guān)于政權(quán)建設(shè)的理論，從一開始就對西方資產(chǎn)階級的議會制和“三權(quán)分立”采取了否定態(tài)度，轉(zhuǎn)而學(xué)習(xí)和借鑒蘇聯(lián)的政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗，并結(jié)合中國的現(xiàn)實國情建立起了一種“議行合一”的政治體制。對此，董必武曾指出：“歐美資產(chǎn)階級故意把他們專政的政府分為立法、行政與司法三個機(jī)體，使之互相矛盾，互相制約，以便于他們操縱政權(quán)?！薄拔覀儾灰Y產(chǎn)階級騙人的那一套。我們的制度是議行合一的，是一切權(quán)力集中于人民代表大會的政府?！痹谄者x的全國人民代表大會召開以前，則主要集中于行使國家最高政權(quán)的中央人民政府委員會。

根據(jù)《中央人民政府組織法》規(guī)定：“中央人民政府委員會組織政務(wù)院，以為國家政務(wù)的最高執(zhí)行機(jī)關(guān)；組織人民革命軍事委員會，以為國家軍事的最高統(tǒng)轄機(jī)關(guān)；組織最高人民法院及最高人民檢察署，以為國家的最高審判機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)?！边@就是說，“中央人民政府委員會轄政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署”。前者產(chǎn)生后者，后者要對前者負(fù)責(zé)，而不是一種平行并立的關(guān)系。這充分體現(xiàn)了中央人民政府委員會在政協(xié)第一屆全體會議閉幕后、普選的第一屆全國人民代表大會召開前，作為過渡時期國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)的法律地位。

由于1949—1954年的中央人民政府是由中央人民政府委員會及其下屬的政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署五部分共同組成，這與1954年第一屆全國人民代表大會召開后實行的“國務(wù)院即中央人民政府”的體制明顯不同。因此，1949—1954年的中央人民政府從其機(jī)構(gòu)組成就可以看出，是集立法、行政和司法三權(quán)于一身的“議行合一”體制。其中，中央人民政府委員會主要負(fù)責(zé)立法，政務(wù)院和人民革命軍事委員會主要負(fù)責(zé)行政(軍事權(quán)屬于行政權(quán))，最高人民法院和最高人民檢察署主要負(fù)責(zé)司法。但由于三權(quán)并不是平行并立，而是行政權(quán)和司法權(quán)從屬于立法權(quán)，最后集中統(tǒng)一于作為過渡時期國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)的中央人民政府委員會。

作為過渡時期最高政權(quán)機(jī)關(guān)的中央人民政府委員會是“議行合一”的主體，但其又與巴黎公社式的典型的“議行合一”體制不同，是一種帶有分權(quán)色彩的非典型的“議行合一”。根據(jù)巴黎公社的實踐經(jīng)驗，典型的“議行合一”應(yīng)是三個“合一”，即政權(quán)的組織合一、人員合一、職權(quán)合一。其中，職權(quán)是判定是否“議行合一”的關(guān)鍵因素。1949—1954年的中央人民政府委員會，作為過渡時期的最高國家政權(quán)機(jī)關(guān)，在機(jī)構(gòu)和人員上并不與典型的“議行合一”相對應(yīng)，但在職權(quán)方面，從權(quán)力來源看，由于政務(wù)院由中央人民政府委員會產(chǎn)生并對其負(fù)責(zé)，因此只擁有行政權(quán)的直接使用權(quán)，中央人民政府委員會則擁有行政權(quán)的所有權(quán)，并保留了對行政權(quán)的控制權(quán)和監(jiān)管權(quán)。從這個意義上講，中央人民政府委員會是擁有立法權(quán)和行政權(quán)的機(jī)關(guān)，符合“議行合一”的關(guān)鍵因素，實行的是“議行合一”體制。但其又與巴黎公社不同，因為公社委員會不僅掌握了行政權(quán)的所有權(quán)，也擁有行政權(quán)的直接使用權(quán)。因此，中央人民政府委員會實行的是一種帶有分權(quán)色彩的非典型的“議行合一”體制。這種分析是有道理的，事實上與前面對整個中央人民政府的分析并不矛盾，因為包括中央人民政府委員會在內(nèi)的整個中央人民政府，實行的也是一種帶有分權(quán)色彩的非典型的“議行合一”體制。

此外，從中央人民政府委員會的組織結(jié)構(gòu)看，其實行的是中央人民政府主席領(lǐng)導(dǎo)中央人民政府委員會，中央人民政府委員會領(lǐng)導(dǎo)政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署的管理體制。這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，實際上是一種“統(tǒng)”和“分”的關(guān)系，“統(tǒng)”是指中央人民政府主席對中央人民政府委員會的“統(tǒng)”和中央人民政府委員會對政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署的“統(tǒng)”；“分”是指政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署對最高行政權(quán)和最高司法權(quán)的“分”。這種統(tǒng)分結(jié)合的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，也從另一種角度證明了1949—1954年的中央人民政府所實行的是一種帶有分權(quán)色彩的“議行合一”體制。

二、中央人民政府委員會的主要職能

根據(jù)《中央人民政府組織法》規(guī)定:“中央人民政府委員會，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議選舉中央人民政府主席一人，副主席六人，委員五十六人，并由中央人民政府委員會互選秘書長一人組成之?！?/p>

中央人民政府委員會根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，行使下列職權(quán)：(一)制定并解釋國家的法律，頒布法令，并監(jiān)督其執(zhí)行；(二)規(guī)定國家的施政方針；(三)廢除或修改政務(wù)院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令；(四)批準(zhǔn)或廢除或修改中華人民共和國與外國訂立的條約和協(xié)定；(五)處理戰(zhàn)爭及和平問題；(六)批準(zhǔn)或修改國家的預(yù)算和決算；(七)頒布國家的大赦令和特赦令；(八)制定并頒布國家的勛章、獎?wù)?，制定并授予國家的榮譽(yù)稱號；(九)任免政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署、各大行政區(qū)、各省市人民政府以及駐外使節(jié)等各項政府主要人員；(十)籌備并召開全國人民代表大會。

顯然，上述各項職權(quán)皆屬于正常情況下國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)的職權(quán)，但在普選的全國人民代表大會召開以前，皆歸中央人民政府委員會行使。不過，由于中央人民政府委員會無權(quán)制定或修改《共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府組織法》，而且其本身也須由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議選舉產(chǎn)生，“并付之以行使國家權(quán)力的職權(quán)”，因此中央人民政府委員會所行使的上述國家權(quán)力并不完整。這就決定了中央人民政府委員會只能是在普選的全國人民代表大會召開以前和代行全國人民代表大會職權(quán)的政協(xié)全體會議閉幕以后的過渡時期的國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)，而不是正常情況下的全權(quán)的國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)。

中央人民政府委員會上述職權(quán)的行使，主要通過會議的方式進(jìn)行。根據(jù)《中央人民政府組織法》規(guī)定：“中央人民政府委員會的會議，兩個月舉行一次，由主席負(fù)責(zé)召集。主席根據(jù)需要，或有三分之一以上的中央人民政府委員的請求，或政務(wù)院的請求，得提前或延期召開會議。中央人民政府委員會的會議，須有委員過半數(shù)的出席始得開會，須有出席委員過半數(shù)的同意始得通過決議?！睋?jù)統(tǒng)計，中央人民政府委員會在1949—1954年近5年時間內(nèi)，一共召開過35次會議。其中，1949年4次，1950年6次，1951年3次，1952年6次，1953年10次，1954年6次。當(dāng)時，中央人民政府委員會作為過渡時期的國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)，會議的主要議題涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、外交等各個方面，所通過的各種法律文件和會議決定皆具有法律上的強(qiáng)制力，對新中國成立之初各項工作的順利開展提供了重要的政治法律保障。

立法工作是中央人民政府委員會最重要的工作，也是新中國成立之初的一項緊迫任務(wù)。當(dāng)時，為完成新民主主義革命的遺留任務(wù)，鞏固新生的人民政權(quán)，中央人民政府委員會相繼制定通過了《中華人民共和國土地改革法》《中華人民共和國婚姻法》《中華人民共和國工會法》《中華人民共和國懲治反革命條例》《中華人民共和國懲治貪污條例》等，為中央人民政府有關(guān)部門調(diào)整土地關(guān)系、改革婚姻制度、維護(hù)職工權(quán)益、鎮(zhèn)壓反革命、懲治腐敗等提供了重要的法律依據(jù)。此外，為召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會和各界人民代表會議，中央人民政府委員會還通過了《中華人民共和國憲法草案》《全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》《省各界人民代表會議組織通則》《市各界人民代表會議組織通則》《縣各界人民代表會議組織通則》等法律法規(guī)，為國家政權(quán)建設(shè)提供了法律保障。

政權(quán)建設(shè)是中央人民政府委員會的又一項重要工作，涉及到重大方針政策的制定、政權(quán)機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整、政府主要人員的任免等各方面的內(nèi)容。中央人民政府委員會根據(jù)形勢發(fā)展需要，適時作出了召開全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的決定；為適應(yīng)實際工作需要，對政務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)分別進(jìn)行了一系列增設(shè)、合并、更名、撤銷等調(diào)整工作；為加強(qiáng)中央的統(tǒng)一和集中領(lǐng)導(dǎo)，對當(dāng)時大行政區(qū)人民政府(軍政委員會)的機(jī)構(gòu)和任務(wù)以及部分省區(qū)的建制進(jìn)行了調(diào)整；根據(jù)《中央人民政府組織法》規(guī)定，集中任免和適當(dāng)調(diào)整了政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署、各大行政區(qū)、各省市人民政府以及駐外使節(jié)等各項政府主要人員。

聽取和審議政府有關(guān)部門的工作報告，以及批準(zhǔn)或修改國家的預(yù)算和決算，也是中央人民政府委員會的一項重要工作。當(dāng)時，中央人民政府委員會不僅聽取政務(wù)院及其有關(guān)部門的工作報告，還聽取各大行政區(qū)及各省領(lǐng)導(dǎo)人的工作報告，尤其是注重聽取財政經(jīng)濟(jì)方面的報告，及時指導(dǎo)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)。此外，中央人民政府委員會每年還要聽取、討論和批準(zhǔn)國家預(yù)算報告，并審查和批準(zhǔn)國家財政收支概算，以避免國家財政收支的隨意性。

三、中央人民政府主席的性質(zhì)和職權(quán)

中央人民政府委員會作為過渡時期的國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)，雖然“對外代表中華人民共和國，對內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)”，但兩個月才舉行一次會議，因而“對工作的經(jīng)常指導(dǎo)，又是集中在由民主方式產(chǎn)生出來的主席身上”。根據(jù)《中央人民政府組織法》規(guī)定：“中央人民政府主席，主持中央人民政府委員會的會議，并領(lǐng)導(dǎo)中央人民政府委員會的工作?！庇捎谥醒肴嗣裾瘑T會又下轄政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署，因此中央人民政府主席對中央人民政府委員會的下屬機(jī)構(gòu)也負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。當(dāng)時，“主席下面的組織，首先是政務(wù)院”，“在中央人民政府委員會休會期間，對中央人民政府的主席負(fù)責(zé)，并報告工作”。人民革命軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察署也不例外。由此可見，中央人民政府主席在當(dāng)時整個政府組織系統(tǒng)中處于核心和頂端位置，是法定的國家最高領(lǐng)導(dǎo)人。

綜合全文所述，1948年中共中央“五一口號”提出后，由于當(dāng)時召開普選的全國人民代表大會的條件尚不具備，于是中國共產(chǎn)黨接受民主人士的建議，對建國程序進(jìn)行了調(diào)整，賦予了中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議負(fù)責(zé)籌建新中國的歷史使命。據(jù)此，1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會職權(quán)，肩負(fù)偉大建國使命，宣告了中華人民共和國的成立，并通過了具有臨時憲法性質(zhì)的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》，正式確立了人民代表大會制度的法律地位。政協(xié)第一屆全體會議閉幕后，根據(jù)《共同綱領(lǐng)》規(guī)定，中央人民政府委員會作為過渡時期的國家最高政權(quán)機(jī)關(guān)，在普選的全國人民代表大會召開以前，負(fù)責(zé)行使全國人民代表大會的職權(quán)。1954年9月，隨著第一屆全國人民代表大會第一次會議的召開，才結(jié)束了由中國人民政治協(xié)商會議全體會議及其選舉產(chǎn)生的中央人民政府委員會代行全國人民代表大會職權(quán)的過渡狀態(tài)。以此為標(biāo)志，人民代表大會制度在全國范圍內(nèi)正式建立起來，成為中國人民行使管理國家權(quán)力的一項根本政治制度。

（來源：《人民代表大會制度從這里走來》中國人民代表大會制度理論研究會編寫?中國民主法制出版社出版）