今年9月7日，社會(huì)救助法（草案征求意見(jiàn)稿）全文公布，面向社會(huì)各界征求意見(jiàn)。此前，中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見(jiàn)》明確將“社會(huì)救助法制健全完備，體制機(jī)制高效順暢，服務(wù)管理便民惠民，兜底保障功能有效發(fā)揮，城鄉(xiāng)困難群眾都能得到及時(shí)救助”作為健全中國(guó)特色社會(huì)救助體系的重要內(nèi)容。作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性社會(huì)保障制度，社會(huì)救助是國(guó)家和社會(huì)對(duì)依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質(zhì)幫助和服務(wù)，旨在保證每一位公民都能獲得基本的生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利，在促進(jìn)社會(huì)安全和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平方面發(fā)揮兜底作用。近年來(lái)，社會(huì)各界對(duì)社會(huì)救助法治化的要求越來(lái)越高，亟待通過(guò)立法提升社會(huì)救助的法律地位，構(gòu)建完善的社會(huì)救助法律體系。 

我國(guó)社會(huì)救助立法起步較晚，2014年2月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《社會(huì)救助暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱暫行辦法），這是我國(guó)首次以行政規(guī)范的形式規(guī)定最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等八項(xiàng)社會(huì)救助制度，初步構(gòu)建了一個(gè)民政統(tǒng)籌、分工負(fù)責(zé)、相互銜接，政府救助和社會(huì)力量參與相結(jié)合，具有中國(guó)特色的社會(huì)救助體系。實(shí)踐表明，這一體系在保障人民群眾基本生活方面取得了比較明顯的成效，但還存在明顯的滯后性和局限性，法治化和規(guī)范化水平亟待提高。

首先，社會(huì)救助規(guī)范不夠統(tǒng)一。暫行辦法只是臨時(shí)性的行政規(guī)范，在法律位階、體系完整性和社會(huì)適應(yīng)性方面均存在不完善之處。統(tǒng)一立法的缺失，制約了社會(huì)救助體系的進(jìn)一步定型和優(yōu)化，導(dǎo)致制度的穩(wěn)定性和可預(yù)期性不夠強(qiáng)，影響了社會(huì)救助的實(shí)施效果。目前我國(guó)社會(huì)救助仍以行政立法、部門立法和地方立法為主，社會(huì)救助規(guī)范體系呈現(xiàn)出“碎片化”特征，這也增加了執(zhí)法的難度。其次，救助制度還不夠全面。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)將法律規(guī)制的重心放在最低生活保障、農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)等專項(xiàng)救助上，而其他諸如教育救助、臨時(shí)救助等項(xiàng)目只有行政機(jī)關(guān)的政策文件指導(dǎo)，有些救助活動(dòng)缺乏全國(guó)性規(guī)范性文件。再次，地方立法參差不齊，尤其是在救助標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、主體和方式等方面存在較多不一致之處，影響了法制的統(tǒng)一性，造成了社會(huì)救助中的不公平。最后，程序性規(guī)定不足?，F(xiàn)行制度體系在申請(qǐng)人的申請(qǐng)、行政機(jī)關(guān)的調(diào)查、行政機(jī)關(guān)決定的作出、社會(huì)救助的發(fā)放以及申請(qǐng)人的行政、司法救濟(jì)途徑等程序內(nèi)容方面存在缺失，制約了制度的可操作性和實(shí)施效果。

社會(huì)救助法是一部重要的社會(huì)法，其出臺(tái)承載著保障人權(quán)、革新傳統(tǒng)社會(huì)救助制度的使命，其功能發(fā)揮，客觀上依賴于完善的法律規(guī)范和合理的制度設(shè)計(jì)。

立法應(yīng)充分體現(xiàn)權(quán)利理念。我國(guó)憲法第45條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”?！妒澜缛藱?quán)宣言》第25條規(guī)定：“人人有權(quán)享受為維持本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)……在遭到失業(yè)、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情況下喪失謀生能力時(shí)，有權(quán)享受保障?！鄙鐣?huì)救助權(quán)是憲法中社會(huì)保障權(quán)的一部分，體現(xiàn)了保護(hù)公民基本生存發(fā)展的人權(quán)價(jià)值。因此，社會(huì)救助的基本法律不僅是政府實(shí)施救助的行政規(guī)范依據(jù)的，而且應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對(duì)公民各項(xiàng)救助權(quán)利的立法確認(rèn)。社會(huì)救助法（草案征求意見(jiàn)稿）在原則上規(guī)定了“中華人民共和國(guó)公民依照本法享有申請(qǐng)和獲得社會(huì)救助的權(quán)利”，但公民在社會(huì)救助方面享有的具體權(quán)利，包括申請(qǐng)權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、救濟(jì)權(quán)等的內(nèi)容，還需要進(jìn)一步細(xì)化。

建立規(guī)范的社會(huì)救助程序。從法律行為的角度看，社會(huì)救助一般是一種依申請(qǐng)而進(jìn)行的行政給付行為，在社會(huì)救助的申請(qǐng)和給付中，容易發(fā)生自由裁量權(quán)被濫用的情況。社會(huì)救助法是一部權(quán)利保障法，但同時(shí)還是一部救助機(jī)構(gòu)的程序法、權(quán)力控制法，以法律的形式確立政府的辦事規(guī)則、給付程序，給予救助對(duì)象以妥善的程序利益保護(hù)。具體而言，一是明確社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)制定程序，包括救助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)涵蓋的生活項(xiàng)目、老人和殘疾人等特殊群體標(biāo)準(zhǔn)的浮動(dòng)等，避免地方立法的隨意性。同時(shí)，政府部門在制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要通過(guò)聽(tīng)證程序，公開(kāi)資料信息，聽(tīng)取公民意見(jiàn)，保證救助標(biāo)準(zhǔn)的合理化，保障人民群眾的知情權(quán)。二是明確社會(huì)救助申請(qǐng)、審核程序。困難人員需要提交的申請(qǐng)材料、救助機(jī)關(guān)的申請(qǐng)受理、審核的做出決定等，均應(yīng)明確相應(yīng)的時(shí)限；做出不予救助決定的，要書面說(shuō)明理由。三是明確社會(huì)救助的監(jiān)督程序。立法賦予了公民對(duì)社會(huì)救助機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)利，確定救助信息公開(kāi)的方式，明晰舉報(bào)、投訴等具體監(jiān)督的程序，確保人民群眾能夠獲得有效救濟(jì)。

社會(huì)救助立法要保持一定的開(kāi)放性。社會(huì)救助與國(guó)家的財(cái)政實(shí)力、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平以及居民的需求等因素密切相關(guān)。而且，隨著社會(huì)救助內(nèi)容的不斷豐富，社會(huì)救助的有關(guān)制度也勢(shì)必體現(xiàn)在不同的法律中。因此，社會(huì)救助法不必也無(wú)法覆蓋所有救助項(xiàng)目，政策和制度尚未定型的項(xiàng)目以及新設(shè)立的救助項(xiàng)目，可以留給其他法律法規(guī)加以規(guī)定。除了對(duì)政府的社會(huì)救助行為進(jìn)行不斷規(guī)范之外，還應(yīng)當(dāng)從法律制度上進(jìn)一步完善社會(huì)力量參與救助的鼓勵(lì)政策，并在法律實(shí)踐的過(guò)程中不斷探索政府與社會(huì)形成良性互動(dòng)關(guān)系的途徑。作為我國(guó)社會(huì)救助領(lǐng)域的綜合性基本法，社會(huì)救助法應(yīng)當(dāng)在把握社會(huì)救助發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上保持一定的開(kāi)放性，具備足夠的彈性空間和伸縮余地，為建立一個(gè)兼具現(xiàn)實(shí)性、系統(tǒng)性、前瞻性的社會(huì)救助體系打下基礎(chǔ)。（林珊珊）