在國家和社會中，各種組織和個人從事著管理、經(jīng)營、生活、學(xué)習(xí)、旅游等各類活動。在上述活動中，主要由兩類“行為”組成：一類是國家機(jī)關(guān)所從事的“公權(quán)力行為”，表現(xiàn)為立法、執(zhí)法和司法等各種國家管理活動，體現(xiàn)為國家對社會的管理；另一類是公民、法人或者其他組織所從事的“私權(quán)利行為”，表現(xiàn)為經(jīng)營、創(chuàng)作、生活、休閑等各種個體化活動?！肮珯?quán)力行為”具有很強(qiáng)的公益性，“私權(quán)利行為”是“公權(quán)力行為”的基礎(chǔ)和支撐。從法律依據(jù)方面考察，法治國家常常奉行“公權(quán)力法無授權(quán)不可為，私權(quán)利法無禁止皆可為”的原則。從原則上說，國家機(jī)關(guān)及其工作人員的“公權(quán)力行為”必須有法律依據(jù)，沒有法律授權(quán)視為無權(quán)，沒有法律依據(jù)的“公權(quán)力行為”構(gòu)成違法；而公民、法人或者其他組織所從事的“私權(quán)利行為”，只要法律不禁止的，當(dāng)事人都是可以進(jìn)行的（道德規(guī)范和紀(jì)律禁止的除外），并且不承擔(dān)法律責(zé)任。法治之所以對這兩類行為作不同對待和要求，是因為“公權(quán)力行為”具有直接處分公民、法人或者其他組織合法權(quán)利的功能，不作這樣的限制有可能會導(dǎo)致公權(quán)力的濫用，公民合法權(quán)益遭受不法侵害。

“公權(quán)力法無授權(quán)不可為”“以事實為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”“依法治國”“依法行政”等一系列要求，已給我們國家機(jī)關(guān)及其工作人員打下一個深深的烙?。簢覚C(jī)關(guān)及其工作人員凡事都得“依法”，事事都須有“法律依據(jù)”。

“依法治國”就意味著國家機(jī)關(guān)及其工作人員凡事都得有直接的“法律依據(jù)”么？“法律依據(jù)”應(yīng)當(dāng)如何理解？對此需要具體分析。

針對上述問題，首先必須回答：怎樣看待“法律依據(jù)”？我們制定一個法規(guī)，常常表明“立法依據(jù)”；作出一個行政決定，常常引用據(jù)以作出該決定的“法律依據(jù)”；作出一個司法裁判，更必須表明據(jù)以作出該裁判的“法律依據(jù)”。那么，到底什么是“法律依據(jù)”呢？“法律依據(jù)”當(dāng)然首先是指法律條文，其次還包括法治原則和法治精神。所以，我們作出一個法律決定，只要是符合法律條文規(guī)定的，或者符合法治原則和法治精神的，都可以說是有法律依據(jù)的。在法律適用關(guān)系中，有具體法律條文的，應(yīng)當(dāng)首先引用法律條文；無具體法律條文的，才可適用法治原則和法治精神。

所以，我們絕不是主張公權(quán)力行為無須有法律依據(jù)便可隨意作出，依法治國的核心要求，理當(dāng)是指“依照法律”辦事。但如果主張凡事都必須有直接而具體的法律條文依據(jù)，那將導(dǎo)致法律條文泛濫，國家治理效率低下。在這兩者之間必須把握好一個“度”。

在全面依法治國和我國現(xiàn)行法治體系背景下，國家機(jī)關(guān)及其工作人員作出下列行為（包括但不限于）必須具有直接的法律依據(jù)。

第一，對于憲法事務(wù)的落實。憲法是國家的根本法，是我國法律制度的最終淵源，處于最高的法律位階，具有最高法律效力。它規(guī)定了公民的基本權(quán)利和義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的設(shè)置、國家和社會的根本制度和基本制度等重要內(nèi)容。憲法所規(guī)定的事項，通過法律和行政法規(guī)的具體化而加以落實。因此，對于憲法事務(wù)的落實，必須具有法律依據(jù)。例如，憲法第三章第七節(jié)設(shè)置了監(jiān)察委員會，它通過監(jiān)察法得到落實。我們設(shè)置各級監(jiān)察組織就必須直接依據(jù)監(jiān)察法進(jìn)行。

第二，立法法所規(guī)定的法律保留事項。立法法第8條規(guī)定：“下列事項只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰；（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（七）對非國有財產(chǎn)的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項?！庇捎诹⒎ǚㄒ筮@11個事項必須由全國人大及其常委會制定的法律來規(guī)定，那就意味著我們從事這11個法律保留事項的行為必須有法律條文的依據(jù)。

第三，對公民權(quán)利的限制和剝奪、義務(wù)的增設(shè)。公民的權(quán)利可分為基本權(quán)利與一般權(quán)利?；緳?quán)利是由憲法和法律直接設(shè)定的，其他權(quán)利則由法律、法規(guī)和規(guī)章設(shè)定。但是，沒有法律法規(guī)依據(jù)，規(guī)章不得設(shè)定減損公民權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。我國堅持“以人民為中心”，沒有法律依據(jù)，不得作出限制或剝奪公民基本權(quán)利的行為；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，不得限制或剝奪公民一般權(quán)利的行為。

第四，司法機(jī)關(guān)的司法裁判。司法上的裁定和判決，具有處分公民權(quán)利與義務(wù)、處理各類爭議、追究法律責(zé)任的功能。司法制度又屬于由憲法直接規(guī)定的制度，并由立法法列入“法律保留”事項范圍。所以，司法機(jī)關(guān)作出司法裁判決定，當(dāng)然必須具有直接的法律依據(jù)。

第五，實行“法定原則”的制度。我國已為不少制度確立了“法定原則”，要求這些制度必須“依法設(shè)定”，不得“人為設(shè)定”。例如，“職權(quán)法定”原則要求國家機(jī)構(gòu)的職權(quán)必須依法設(shè)定；“罪刑法定”原則要求什么行為屬于犯罪以及實施何種刑罰必須由法律設(shè)定；“物權(quán)法定”原則要求民事主體的物權(quán)必須由民法典和其他法律設(shè)定；“許可法定”原則意味著行政許可法規(guī)定許可事項必須由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)設(shè)定；“處罰法定”原則是指行政處罰法明文規(guī)定行政處罰由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章設(shè)定，其中限制人身自由的處罰必須由法律設(shè)定；“強(qiáng)制法定”，行政強(qiáng)制法規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)必須由法律設(shè)定……。當(dāng)有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其人員從事上述“法定制度”中的有關(guān)行為或作出決定時，必須具有直接的法律依據(jù)。

第六，法律具體表明“依法”“依照法律、法規(guī)”等要求的事項。例如，公務(wù)員法第9條規(guī)定：“公務(wù)員就職時應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定公開進(jìn)行憲法宣誓?！边@就意味著，公務(wù)員的憲法宣誓，是否進(jìn)行、如何進(jìn)行等，必須依照法律規(guī)定。又如民法典第117條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序征收、征用不動產(chǎn)或者動產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理的補(bǔ)償。”這就意味著，有關(guān)機(jī)關(guān)實施征收征用，必須符合法律規(guī)定的權(quán)限和程序。凡是法律已對某些事項作出“依照法律規(guī)定”要求的，有關(guān)國家機(jī)關(guān)及其人員從事這些事項時，必須具有直接的法律依據(jù)并且符合有關(guān)法律依據(jù)。

第七，對于某些法定的“除外”事項。我國不少法律常常在規(guī)定一種基本規(guī)則時，同時規(guī)定“法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外”。當(dāng)我們進(jìn)行“除外”的行為時，就必須有規(guī)定的“法律依據(jù)”。例如，突發(fā)事件應(yīng)對法第13條規(guī)定：“因采取突發(fā)事件應(yīng)對措施，訴訟、行政復(fù)議、仲裁活動不能正常進(jìn)行的，適用有關(guān)時效中止和程序中止的規(guī)定，但法律另有規(guī)定的除外?！边@里，有關(guān)組織或個人在實施不適用時效中止和程序中止規(guī)定的行為時，必須有另外的法律依據(jù)。

必須指出的是，“法律依據(jù)”中的“法律”，狹義的僅指由全國人大及其常委會制定的法律，廣義的還包括法規(guī)和規(guī)章。當(dāng)我們講“法律依據(jù)”時，這個“法律”到底是指法律，還是同時包括法規(guī)和規(guī)章，這也不能一概而論，需要依具體規(guī)定而定。（胡建淼專家工作室供稿）