立法，就是為治國理政立制度、樹規(guī)矩、定方圓，是創(chuàng)制與變動法律規(guī)則的專門活動，是法治作用于國家和社會生活的起點。良法是善治的前提，而立良法需要科學的立法體制、明晰的立法權限、廣泛的立法民主、嚴密的立法程序及高超的立法技術，這就需要立法法提供有效的制度支撐。立法法是調(diào)整規(guī)范立法行為的一部法律，它決定著需要制定哪些法律、由誰來制定法律和怎樣制定法律等基本問題。今年是我國現(xiàn)行立法法正式生效實施的第20年。20年來，該法助推我國立法工作取得了大量成果。隨著經(jīng)濟社會的全面發(fā)展和對立法質(zhì)量要求的提升，立法法也在不斷與時俱進。

出臺立法法回應立法實踐

改革開放以來，我國的立法進程與改革進程相伴而生、相伴而行。改革開放初期，社會主義法制建設剛剛起步，迫切需要在盡可能短的時間內(nèi)解決無法可依問題，為改革開放順利進行提供法制保障。1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過了刑法、刑事訴訟法、選舉法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法七部法律。這七部法律的出臺邁出了社會主義法制具有奠基意義的一步，鄧小平對此評價，“全國人民都看到了嚴格實行社會主義法制的希望”。

為適應改革開放的需要，我國的立法活動加速進行，短時間內(nèi)出臺了大量的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。但隨著法律數(shù)量的快速增加，影響法制統(tǒng)一的問題也開始出現(xiàn)，尤其是越權立法、部門立法等現(xiàn)象，制約和影響了我國立法工作的進展，亟待出臺立法法予以回應。通過立法法明晰各種法律規(guī)范的調(diào)整權限，明確各種法律的制定程序，規(guī)范立法監(jiān)督的具體實施。

2000年3月，九屆全國人大三次會議上，立法法被表決通過，并于當年7月1日起實施。這部明確了立法權限、完善了立法程序、細化了法律解釋、確定了適用原則、完善了立法監(jiān)督機制等內(nèi)容的憲法性法律，總結了自1979年以來我國立法工作中積累的好經(jīng)驗、好做法并將其制度化，把國家的立法工作置于更加規(guī)范的法律框架之內(nèi)。這意味著在經(jīng)過20多年“加速式”立法后，國家立法開始從追求數(shù)量向更加注重質(zhì)量轉(zhuǎn)變，進入了提高立法水平的新時期。

現(xiàn)行立法法的發(fā)展與完善

我國立法法產(chǎn)生于確立依法治國方略的初期，整個社會處于劇烈轉(zhuǎn)型期，在許多方面依然是“摸著石頭過河”，此時制定的立法法在科學化和精細程度方面不可避免存在不足，需要在實踐中繼續(xù)探索，逐步加以完善，有些問題還存在不同意見，需要進一步形成共識。黨的十八大以來，習近平總書記在多個場合強調(diào)對立法工作的高度重視，“小智治事，中智治人，大智立法。治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩?！敝挥懈咂焚|(zhì)的立法，才能充分發(fā)揮法律制度的引領和保障作用，滿足新時代國家治理實踐的各項需求。立法法實施以來，對改進我國立法機制，保證立法的民主性和科學性，確保法律的質(zhì)量，確保法制的統(tǒng)一，都發(fā)揮了重要作用。但同時，立法工作也遇到了一些新情況新問題，對加強和改進立法工作提出了新要求，要適應新形勢新任務制定新法律、修改和廢止已有法律，努力改變現(xiàn)行法律中可執(zhí)行性不強和立法部門化傾向等問題，讓法律更加精細、更加科學規(guī)范和體現(xiàn)民意。而落實這些要求的前提，就是要在深入總結實踐經(jīng)驗的基礎上，讓“諸法之法”“管法的法”先科學完善起來。

2015年，我國對立法法進行了修改，雖非全面修改，但修改后的總條文數(shù)由原來的94條增至105條，變動的條文占原法律條文數(shù)量的近二分之一，內(nèi)容涉及立法體制、民主立法、授權立法、配套立法、立法評估、備案審查、法律清理等諸多方面，涉及立法與行政、立法與司法關系的調(diào)整以及中央與地方關系的平衡。其中，將“人大主導立法”明確寫入法律，專門賦予設區(qū)的市地方立法權，將稅收立法權收歸全國人大，明確規(guī)定擴大公眾參與立法等，這些規(guī)定反映了對立法規(guī)律認識的不斷深化，對我國的立法體制機制產(chǎn)生了重大影響。

立法法面臨的任務和要求

中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，但并不意味著立法任務已經(jīng)完成，法律體系還需要隨著社會的發(fā)展不斷完善。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度?推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》對立法工作作出部署，提出要完善立法體制機制，強調(diào)堅持科學立法、民主立法、依法立法，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質(zhì)量和效率；強調(diào)完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強重要領域立法，加快我國法域外適用的法律體系建設，以良法保障善治。我國當前的立法工作，還面臨著諸多挑戰(zhàn)，需要在施行、解釋和完善立法法的過程中予以回應：一是一些關系國計民生的重要領域還存在立法缺失，要加強重要領域立法。這些重要領域至少應當涵蓋以民法典為代表的社會主義市場經(jīng)濟法律制度；保障人民基本文化權益的文化法律制度；推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化方面的法律制度；推進社會治理體制創(chuàng)新和國家安全方面的法律制度；強化生態(tài)文明與環(huán)境保護領域的法律制度等。二是立法體制機制有待進一步完善，尤其是人大在立法中的主導作用要得到充分發(fā)揮。人大主導立法是推進立法民主、提高立法質(zhì)量的目標要求，是實現(xiàn)人民當家作主和社會主義民主政治的基本要求與主要方式，2015年修訂的立法法將“人大主導立法”從執(zhí)政黨的政治主張上升為國家法律，但在不斷發(fā)展變化的實踐中，民主立法與立法專業(yè)性之間的張力更為凸顯，人大對立法過程的主導依然面臨現(xiàn)實障礙，還需要進一步處理好人大與政府之間、人大各部門之間的關系，不斷提升人大主導立法的能力。三是信息時代對立法工作的影響。即時通信工具的快速普及，深刻影響了傳統(tǒng)的信息交流方式與社會輿論。一方面，許多重大立法面臨廣泛的社會關注與熱議，另一方面，民眾參與立法的過程更加迅捷和便利。立法也應順應時代的要求，通過現(xiàn)代科技手段助推立法工作的信息化、智能化、精細化水平。（姚嘉）