原標(biāo)題：把握地方人大主導(dǎo)立法工作的基本含義和原則

發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用，是加強和改進(jìn)新時代立法工作的必然要求，也是更好地推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的重要體現(xiàn)。在立法實踐中，如何進(jìn)一步強化和完善人大主導(dǎo)立法機制，用好、用足、用實人大立法權(quán)，是我們必須研究的重要課題。

人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，并不意味著人大對立法的所有環(huán)節(jié)事無巨細(xì)、大包大攬，而是強調(diào)將人大主導(dǎo)的理念、思路、工作方法貫穿于立法項目的確定、立法議案的審議、修改和表決等環(huán)節(jié)，敢于和善于解決那些爭議集中、矛盾突出的問題。發(fā)揮人大主導(dǎo)作用就要積極地組織協(xié)調(diào)、掌控全局，敢于作為、善于作為，使整個立法活動準(zhǔn)確反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，更好地發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動作用。為進(jìn)一步強化和完善人大主導(dǎo)立法機制，一方面，我們要總結(jié)經(jīng)驗，堅持行之有效的做法；另一方面，我們要與時俱進(jìn)，勇于探索，創(chuàng)新舉措。具體來說，應(yīng)著力解決好以下幾個重要問題。

堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)

人大在立法過程中的主導(dǎo)作用，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮主導(dǎo)作用。一方面，黨領(lǐng)導(dǎo)立法，是指黨把握立法工作的政治方向。人大立法工作堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，核心要求就是堅持人大立法工作正確的政治方向，而人大主導(dǎo)立法，是指人大主導(dǎo)具體的立法工作與立法過程。另一方面，人大主導(dǎo)立法是保證黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要途徑?！吧朴谑裹h的主張通過法定程序成為國家意志”，這是黨依法執(zhí)政的基本要求，也是把黨的主張與人民意志統(tǒng)一起來，把黨的決策與人大立法權(quán)的行使統(tǒng)一起來的基本方式。黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是抓重點、抓方向。事關(guān)政治方向、政治原則的重大問題，要及時向黨委報告；遇到重大立法決策事項及時向黨委請示；立法規(guī)劃、立法計劃報請地方黨委批準(zhǔn)；重要法規(guī)的制定或者修改及時向黨委報告。有些問題雖不涉及重大體制和重大政策調(diào)整，但社會高度關(guān)注、各方面意見分歧較大、無法協(xié)調(diào)形成共識、利益博弈難以平衡的，也應(yīng)由人大常委會黨組向黨委報告，由黨委決策。

把握好法律立項環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用

把握好法律法規(guī)立項環(huán)節(jié)的主導(dǎo)，增強立法的針對性，主要是要形成“短平快”的立法機制。所謂“短”，就是在立法模式和體例上，不求大而全，而是要做到需要幾條就規(guī)定幾條，有幾條立幾條，重在管用，重在實施；所謂“平”，就是在立法中，要深入研究法規(guī)所調(diào)整的社會關(guān)系，科學(xué)嚴(yán)密地設(shè)計，能具體就具體，能明確就明確，在解決問題中切實平衡各方面的利益，使出臺的法律法規(guī)具有較強的實用性和生命力；所謂“快”，就是增強立法的及時性，在立法時效上，針對本地區(qū)在改革過程中急需解決的問題，必須反應(yīng)靈敏，及時啟動立法程序，以此來增強人大在立法中的主導(dǎo)作用。

把握好法律法規(guī)起草階段的主導(dǎo)作用

法律法規(guī)草案是對法規(guī)調(diào)整對象、規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行的初步安排，其質(zhì)量對法規(guī)結(jié)構(gòu)的完善、內(nèi)容的充實將會產(chǎn)生重要影響。地方人大常委會在編制立法規(guī)劃和立法工作計劃時，應(yīng)該圍繞區(qū)域建設(shè)大局，著力通過立法工作推動落實中央和地方重大決策部署，廣泛征求意見，科學(xué)論證評估，對各方立法訴求通盤考慮、總體設(shè)計，增強立法的針對性、及時性和系統(tǒng)性。發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，要求人大提前介入、參與法規(guī)起草。但這里的提前介入不是由人大“獨家起草”，只是對一些“綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法規(guī)草案”可以由人大組織起草。對那些管理困難、責(zé)任重大的事項，人大要進(jìn)行主導(dǎo)，做到管理范圍全覆蓋、管理責(zé)任嚴(yán)落實。這時，人大就應(yīng)在與政府法制機構(gòu)和相關(guān)職能部門充分溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮立法工作的主導(dǎo)作用，爭取把問題解決在起草階段。

把握好法律法規(guī)審議環(huán)節(jié)的主導(dǎo)作用

人大審議法律法規(guī)草案是地方立法中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)主要是針對各種不同意見進(jìn)行科學(xué)取舍，解決好是否與上位法相抵觸、是否與其他法律法規(guī)相協(xié)調(diào)，維護(hù)國家法制統(tǒng)一的問題?！读⒎ǚā逢P(guān)于地方立法的一項重要制度是，所有的法規(guī)草案要由法制委員會統(tǒng)一審議和修改，由法制委員會向人大及其常委會提出法規(guī)草案的修改稿。法制委員會是專門負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機構(gòu)，擔(dān)負(fù)著維護(hù)法制統(tǒng)一的重要職責(zé)。因此，法制委員會必須客觀全面審議各方面意見，不僅對法規(guī)草案要逐條審議，而且對人大及其常委會審議意見也要逐條審議，要以審議的專業(yè)性保證統(tǒng)一審議的權(quán)威性，從而保證向人大及其常委會提出法規(guī)草案修改稿的質(zhì)量，為人大及其常委會審議表決法規(guī)草案把好關(guān)。

發(fā)揮好人大代表的作用

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出：“健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數(shù)，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用?！备鶕?jù)這一要求，2015年修改的《立法法》在編制立法規(guī)劃和年度立法計劃、審議法律案、立法調(diào)研等立法活動中都十分強調(diào)代表參與、代表意見、代表作用的發(fā)揮。要通過組織專題輔導(dǎo)、召開座談會等多種形式，加強對人大代表立法業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)，使其了解法規(guī)的起草、審議、調(diào)研、修改、通過、發(fā)布、立法技術(shù)等立法的程序和要求，逐步提高立法案的針對性和可操作性；要重視人大代表的立法議案和相關(guān)意見建議，在制定立法規(guī)劃、立法計劃過程中，綜合分析代表議案和建議，盡可能地將議案建議予以吸收，反映到立法規(guī)劃、立法計劃中；要將立法規(guī)劃和計劃草案、法規(guī)草案通過電子郵件等方式發(fā)送人大代表，書面征集意見；立法的審議、修改、論證、調(diào)研等各環(huán)節(jié)都可邀請熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)工作的人大代表參加，聽取代表對法規(guī)條款的意見建議。（曾慶輝）