原標(biāo)題：市級(jí)人大行使地方立法權(quán)應(yīng)把握的幾個(gè)問(wèn)題

——以商洛市人大常委會(huì)地方立法工作為例

黨的十八屆四中全會(huì)以來(lái)，隨著《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的深入貫徹實(shí)施，商洛市人大常委會(huì)緊緊圍繞中省市關(guān)于全面依法治理，深化改革，加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的重大決策部署，抓住賦予地方人大立法權(quán)的重大機(jī)遇，穩(wěn)步推進(jìn)地方立法，保障和維護(hù)法制統(tǒng)一，開(kāi)啟了法治商洛建設(shè)新的探索實(shí)踐。

授權(quán)以來(lái)立法工作的開(kāi)展情況

2015年3月15日新修訂的立法法明確賦予地方人大在三大領(lǐng)域內(nèi)擁有地方立法權(quán)，市人大常委會(huì)加快地方立法準(zhǔn)備工作。同年8月，商洛市人民代表大會(huì)法制委員會(huì)正式批復(fù)設(shè)立，11月，法制工作委員會(huì)和內(nèi)務(wù)司法工作委員會(huì)分設(shè)獲批，地方立法專(zhuān)門(mén)工作機(jī)構(gòu)正式成立。2015年9月30日，在商洛市委高度重視和市人大常委會(huì)不懈努力下，陜西省十二屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議正式授予了商洛市地方立法權(quán)。至此，商洛市人大常委會(huì)正式獲得地方立法權(quán)，商洛依法治市開(kāi)啟了新篇章。

一、堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，保證立法工作與改革發(fā)展決策的有機(jī)銜接

按照民主立法、科學(xué)立法、立法與改革發(fā)展決策相銜接的原則，市人大常委會(huì)緊緊圍繞市委重大部署和發(fā)展改革核心工作，堅(jiān)持“以問(wèn)題為導(dǎo)向，結(jié)合商洛市實(shí)際，突出地方特色”理念，認(rèn)真把握與省人大常委會(huì)、其他設(shè)區(qū)市人大常委會(huì)立法工作相互配合開(kāi)展的契機(jī)，將“地方立法緊緊圍繞民生熱點(diǎn)、難點(diǎn)，問(wèn)法于民，立法為民”作為地方立法主線，編制了《商洛市人大常委會(huì)立法規(guī)劃（2016-2020年）》和年度立法計(jì)劃，按照審議項(xiàng)目、預(yù)審項(xiàng)目、立法調(diào)研項(xiàng)目三類(lèi)，圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)與管理共確定了《商洛市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》《商洛市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《商洛市城鎮(zhèn)管線管網(wǎng)建設(shè)管理?xiàng)l例》等9個(gè)方面的立法工作；圍繞環(huán)境保護(hù)共確定了《商洛市丹江流域管理?xiàng)l例》《商洛市城市噪音污染防治條例》《商洛市寵物飼養(yǎng)與管理?xiàng)l例》等6個(gè)方面的立法工作；圍繞歷史文化保護(hù)共確定了《商洛市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《商洛市商於古道文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》《商洛市古墓群保護(hù)條例》等4個(gè)方面的立法工作，進(jìn)一步明確了立法目標(biāo)，規(guī)劃了地方立法戰(zhàn)略圖。同時(shí)，為了開(kāi)門(mén)立法，市人大常委會(huì)堅(jiān)持在地方立法項(xiàng)目審議每個(gè)環(huán)節(jié)，都面向社會(huì)各界公開(kāi)征集意見(jiàn)建議。建立法律專(zhuān)家咨詢(xún)庫(kù)，從市委黨校、市政法委、公、檢、法、司、律師隊(duì)伍中選拔了11名同志擔(dān)任法工委法律專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家，集思廣益，并建立與市政府法制部門(mén)、市政府工作部門(mén)法律專(zhuān)家共享機(jī)制，提高了立法質(zhì)量和社會(huì)效果，使地方立法更具有生命力。

二、聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，發(fā)揮地方立法對(duì)改革發(fā)展的大局推動(dòng)作用

2016年6月20日，市人大常委會(huì)發(fā)布〔三屆〕1號(hào)公告，公布《商洛市制定地方性法規(guī)條例》正式施行。為了回應(yīng)關(guān)注民生的立法需求，同年，我市首部實(shí)體性民生類(lèi)地方性法規(guī)《商洛市住宅物業(yè)管理?xiàng)l例》歷時(shí)11個(gè)月，經(jīng)市三屆人大常委會(huì)三次審議并表決通過(guò)。2017年3月30日，省第十二屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議通過(guò)批準(zhǔn)該《條例》，同年10月1日起正式施行。緊接著，為了規(guī)范農(nóng)村居民飲水安全管理，商洛市第二部民生類(lèi)實(shí)體性地方性法規(guī)《商洛市農(nóng)村居民飲水安全管理?xiàng)l例》應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)市四屆人大常委會(huì)審議通過(guò)，并于2018年3月31日經(jīng)省第十三屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議全票通過(guò)批準(zhǔn)，2018年10月1日起開(kāi)始施行。該《條例》不僅填補(bǔ)了農(nóng)村飲水安全方面的立法空白，同時(shí)也為該市脫貧攻堅(jiān)提供了法治保障。2019年，為了保護(hù)好秦嶺生態(tài)環(huán)境，守住這來(lái)之不易的“國(guó)家綠肺”，該市第三部事關(guān)民生的地方性法規(guī)《商洛市煙花爆竹燃放管理?xiàng)l例》正在進(jìn)行修改審議，爭(zhēng)取明年通過(guò)施行。黨的十八大以來(lái)，該市地方立法成效正在初顯，紅利正在釋放，為造福百姓、服務(wù)社會(huì)奠定了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。

三、注重立法質(zhì)量，始終以改革思維推進(jìn)地方立法工作與時(shí)俱進(jìn)

實(shí)踐中我們把確保立法工作于法有據(jù)、依法進(jìn)行作為立法工作的基本路徑，在建章立制中完善制度保障、規(guī)范工作機(jī)制、保證立法質(zhì)量。為了使《商洛市制定地方性法規(guī)條例》這部地方立法程序法更加詳實(shí)，使地方性法規(guī)的起草、審議、修改、通過(guò)、批準(zhǔn)、公布、重大問(wèn)題論證等程序有制度可依，市人大法制委相繼制定了《商洛市人民代表大會(huì)法制委員會(huì)立法協(xié)商工作制度》《商洛市人民代表大會(huì)法制委員會(huì)立法論證工作規(guī)定》《商洛市立法咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法》等各項(xiàng)制度規(guī)范，不僅完善了地方立法工作制度，同時(shí)為地方立法的順利開(kāi)展打下制度基礎(chǔ)。2018年，市人大常委會(huì)開(kāi)始注重“立法回頭看”，重點(diǎn)對(duì)已施行的地方性法規(guī)中重大制度設(shè)立進(jìn)行科學(xué)性、合理性、可行性的評(píng)估，制定了《商洛市人民代表大會(huì)法制委員會(huì)立法后評(píng)估工作制度》。2019年，市人大常委會(huì)集中力量對(duì)已經(jīng)施行的《商洛市住宅物業(yè)管理?xiàng)l例》進(jìn)行立法后評(píng)估，對(duì)條例中重大制度設(shè)定和施行情況進(jìn)行全面深入評(píng)估，形成評(píng)估報(bào)告提交常委會(huì)審議，為確保地方性法規(guī)科學(xué)民主、務(wù)實(shí)管用提供了保障。

立法工作過(guò)程中存在突出問(wèn)題

賦予地方立法權(quán)，根本目的是為了更好地發(fā)揮地方尤其是設(shè)區(qū)的市運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展社會(huì)治理的重要作用，制定出更具針對(duì)性和可操作性的法律規(guī)范，直接解決和老百姓關(guān)系更密切的社會(huì)管理中的問(wèn)題，更加有效地推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從該市開(kāi)展地方立法工作的4年多實(shí)踐來(lái)看，做好市級(jí)地方立法工作還有各方面突出問(wèn)題。

（一）對(duì)地方立法工作的認(rèn)識(shí)不夠到位。一方面，長(zhǎng)期以來(lái)人們的認(rèn)識(shí)不到位，認(rèn)為立法工作太細(xì)就可能成為推進(jìn)改革的掣肘，形成了宜粗不宜細(xì)的立法工作思路，因此，在法律實(shí)施中政府自由裁量的空間大，但權(quán)力的制約性不足。設(shè)區(qū)市的三項(xiàng)地方立法權(quán)均為行政管理方面的事項(xiàng)，涉及的行政主體較多，立法工作難度較大，出臺(tái)法規(guī)需要一個(gè)相對(duì)漫長(zhǎng)的過(guò)程，且需要協(xié)調(diào)諸多復(fù)雜事權(quán)，從政府行政管理的角度來(lái)看，遠(yuǎn)不及紅頭文件便捷高效，在推進(jìn)立法工作中各方主體不夠積極主動(dòng)。另一方面，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到立法是對(duì)特定社會(huì)關(guān)系加以規(guī)范，需要滿(mǎn)足各方面社會(huì)關(guān)系和不同層面的需要和訴求，因此，需要各方面工作緊密配合才能實(shí)現(xiàn)立法決策的量化論證、科學(xué)嚴(yán)密的制度設(shè)計(jì)、法律規(guī)范的可操作性、法律實(shí)施的實(shí)際效果等工作達(dá)到預(yù)期目的，確保制定切實(shí)有效的法律法規(guī)，為推進(jìn)有效治理提供支撐和保障。不能把立法工作局限到市人大及其常委會(huì)或者市人大常委會(huì)法工委，沒(méi)有很好地發(fā)揮各方力量參與到立法工作中。

（二）立法工作機(jī)制有待進(jìn)一步規(guī)范和完善。一是黨委領(lǐng)導(dǎo)立法工作機(jī)制有待進(jìn)一步細(xì)化。在地方立法權(quán)實(shí)施過(guò)程中，不僅僅要考慮立法技術(shù)層面的問(wèn)題，做到與上位法一致，還要準(zhǔn)確把握立法政策層面的根本目的，確保立法工作符合黨的政策意圖。因此，這就需要黨委在立法政策取向上加以確定，進(jìn)一步明確立法工作的基本方向。二是地方性法規(guī)與政府規(guī)章之間銜接機(jī)制未建立。將成熟適宜的政府規(guī)章上升為地方性法規(guī)，不僅符合科學(xué)立法、民主立法的需求，同時(shí)也使地方性法規(guī)更具有操作性和生命力。實(shí)際中，地方立法規(guī)劃、計(jì)劃與政府規(guī)章制定計(jì)劃沒(méi)有形成密切聯(lián)系的機(jī)制，往往是“兩張皮”，無(wú)法釋放設(shè)區(qū)市地方立法的潛能。三是法規(guī)案的審議時(shí)間太短。市人大常委會(huì)的會(huì)期一般為兩到三天，會(huì)期短議題多，審議法規(guī)的時(shí)間少，導(dǎo)致法規(guī)審議倉(cāng)促、不充分。雖然，會(huì)前將常委會(huì)審議材料送達(dá)組成人員審閱，但審議前常委會(huì)組成人員大部分未參加立法調(diào)研或未深入調(diào)研，對(duì)法規(guī)案的審議質(zhì)量不高，在一定程度上影響了法規(guī)的質(zhì)量。四是立法質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。存在為立法而立法的形式主義現(xiàn)象，在一定程度上存在重復(fù)上位法、盲目借鑒外省市法規(guī)的情況，并沒(méi)有真正做到對(duì)法律法規(guī)作進(jìn)一步具體化、量化規(guī)定，使之更可操作、更利執(zhí)行，不切實(shí)際的照抄照搬或者對(duì)上位法的簡(jiǎn)單轉(zhuǎn)化導(dǎo)致地方性法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性不強(qiáng)，甚至是會(huì)出現(xiàn)立法上“放水”的違法行為。

（三）地方立法工作人員力量依然薄弱。一是立法工作的專(zhuān)業(yè)人才不足。當(dāng)前，省市兩級(jí)立法工作隊(duì)伍建設(shè)普遍存在力量不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)的突出問(wèn)題。商洛市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)目前7人，具備法律專(zhuān)業(yè)和法律工作經(jīng)歷的5人，立法工作人員力量薄弱。并且，市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)目前僅有辦公室一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和一名科級(jí)職數(shù)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，非常不利于立法工作力量的培養(yǎng)和接續(xù)。二是人大代表和委員的法律素養(yǎng)有待提高。從常委會(huì)上對(duì)相關(guān)法規(guī)案的審議情況來(lái)看，部分市人大代表、常委會(huì)組成人員對(duì)立法工作不夠關(guān)心，對(duì)法律法規(guī)學(xué)習(xí)不夠、理解不深，缺乏對(duì)立法制度和立法技術(shù)的基本認(rèn)識(shí)，審議意見(jiàn)原則要求多，辦法措施少，針對(duì)性不強(qiáng)，專(zhuān)業(yè)性不高，審議發(fā)言不積極，難以保證法規(guī)審議的質(zhì)量。

做好地方立法工作的幾點(diǎn)建議

做好新時(shí)代地方立法工作，必須自覺(jué)把立法工作放在黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展大局上來(lái)謀劃、來(lái)推進(jìn)，自覺(jué)服從服務(wù)于改革發(fā)展的大局。

（一）進(jìn)一步提高做好新時(shí)代地方立法重要性的認(rèn)識(shí)。黨的十八屆四中全會(huì)決定賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，黨的十九大把全面推進(jìn)依法治國(guó)總目標(biāo)寫(xiě)入習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的“八個(gè)明確”，把堅(jiān)持全面依法治國(guó)寫(xiě)入“十四個(gè)堅(jiān)持”的基本方略。黨中央成立中央全面依法治國(guó)委員會(huì)，習(xí)近平總書(shū)記擔(dān)任委員會(huì)主任。這些都充分說(shuō)明，黨中央對(duì)全面依法治國(guó)看得很重、抓得很緊，各方面工作都在扎實(shí)推進(jìn)。在這一進(jìn)程中，立法工作包括地方立法工作，將具有越來(lái)越重要的地位，發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。同時(shí)，要深刻認(rèn)識(shí)到良法是善治之前提。立法和監(jiān)督一直是人大工作的“左膀右臂”。賦予地方人大一定范圍的立法權(quán)，更是要求地方人大要繼續(xù)鞏固監(jiān)督職責(zé)，充分發(fā)揮地方立法效應(yīng)，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神，反映人民意愿，得到人民擁護(hù)，打好人大立法和監(jiān)督這套組合拳，這樣才能適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)人大工作的新要求。

（二）建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局。一要堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。健全立法工作向市委請(qǐng)示報(bào)告制度，準(zhǔn)確把握黨的立法政策基本意圖和立法取向，切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作的全過(guò)程和各方面，將黨的理論路線方針政策和省委、市委的重大決策部署通過(guò)法定程序上升為地方性法規(guī)，更好地發(fā)揮立法對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用。二要處理好人大與政府在立法中的關(guān)系。人大要把加強(qiáng)立法主導(dǎo)作為提高立法質(zhì)量的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，不斷強(qiáng)化主導(dǎo)意識(shí)、厘清主導(dǎo)思路、完善主導(dǎo)機(jī)制、提升主導(dǎo)能力，對(duì)政府提出的立法建議、計(jì)劃、議案等進(jìn)行認(rèn)真地審查把關(guān)，全過(guò)程地把握方向，掌控主要環(huán)節(jié)和重點(diǎn)內(nèi)容，要起到“定向”和“糾偏”的作用。同時(shí)，要發(fā)揮政府身處管理一線熟悉情況，且承擔(dān)著行政執(zhí)法的職責(zé)優(yōu)勢(shì)，可以更好地實(shí)現(xiàn)立法和執(zhí)法的有效銜接，提高法規(guī)的執(zhí)行效率。三要堅(jiān)持多方參與的立法機(jī)制。市級(jí)立法工作要圍繞立法權(quán)限，通過(guò)廣泛的立法調(diào)研論證、征集立法項(xiàng)目、征求立法民意、法規(guī)審議意見(jiàn)等方式，集中民智、吸收民策，積極回應(yīng)公眾立法關(guān)切，把立法過(guò)程變成百姓參與方便的“身邊事”，把以人民為中心的思想貫徹到立法工作的全過(guò)程，尋找立法決策的“最大公約數(shù)”。

（三）加強(qiáng)立法工作隊(duì)伍建設(shè)。一方面，要加強(qiáng)法制委、法工委工作人員隊(duì)伍建設(shè)，配齊、配優(yōu)工作人員。積極組織工作人員參加立法培訓(xùn)、立法研討、學(xué)習(xí)考察等活動(dòng)，相互借鑒、相互啟發(fā)，不斷提升人員素質(zhì)和立法工作水平。另一方面，要加強(qiáng)人大代表和人大常委會(huì)組成人員法律知識(shí)的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。常委會(huì)組成人員的法律素養(yǎng)在立法工作中尤為重要，要通過(guò)對(duì)憲法、地方組織法、監(jiān)督法及其它與人大工作相關(guān)的法律法規(guī)的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，提高常委會(huì)組成人員法律意識(shí)和法律知識(shí)水平，推進(jìn)地方立法工作的深入開(kāi)展。（汪博 王剛 ）