我國(guó)憲法規(guī)定：“省、直轄市的人大及其常委會(huì)，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！绷⒎ǚㄔ俅蚊鞔_規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！?/p>

在實(shí)務(wù)中，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)省級(jí)人大常委會(huì)主導(dǎo)著地方性法規(guī)的制定，而省級(jí)人民代表大會(huì)的立法權(quán)陷于被虛置的境地，從而形成了與法律規(guī)范不相符合的立法格局。

少有動(dòng)用，成為“亮點(diǎn)”

據(jù)上海人大工作研究會(huì)第一研究小組的數(shù)據(jù)顯示，從1980年3月到2012年的32年間，上海市由人民代表大會(huì)會(huì)議審議通過(guò)的地方性法規(guī)，只有《上海市普及義務(wù)教育條例》等6件，加上代表議案的規(guī)定、大會(huì)議事規(guī)則各一次修正案的審議和普及義務(wù)教育條例廢止案的審議，經(jīng)代表大會(huì)審議的立法案只有9件。

人大制度學(xué)者計(jì)偉民曾撰文表示，截至2013年11月，湖南省有效的249件地方性法規(guī)中，只有4件是省人民代表大會(huì)制定的，僅占1.6%。而在有些地區(qū)，省級(jí)人民代表大會(huì)甚至已經(jīng)10多年沒(méi)有立法了。

2014年1月，北京市十四屆人大二次會(huì)議表決通過(guò)了《北京市實(shí)施<中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法>辦法》《北京市人民代表大會(huì)代表建議、批評(píng)和意見(jiàn)辦理?xiàng)l例》《北京市大氣污染防治條例》三項(xiàng)地方性法規(guī)。而在此之前，北京市人民代表大會(huì)已經(jīng)有12年未履行立法職能。

從2007年至2014年，安徽省人民代表大會(huì)沒(méi)有行使過(guò)立法權(quán)。直到2015年，安徽省十二屆人大四次會(huì)議表決通過(guò)了《安徽省大氣污染防治條例》。當(dāng)時(shí)媒體報(bào)道時(shí)稱“8年來(lái)首次行使立法權(quán)，是人代會(huì)的一大亮點(diǎn)”。

省級(jí)人民代表大會(huì)依法行使立法權(quán)，本是正常的履行職責(zé)，當(dāng)它成為新聞和“點(diǎn)亮”時(shí)，則不由引人深思。

人大制度學(xué)者盛艷春認(rèn)為，省級(jí)人民代表大會(huì)立法權(quán)少有動(dòng)用，有法律原因，也有觀念問(wèn)題。2015年修改的立法法，對(duì)于省級(jí)人大及其常委會(huì)之間的立法權(quán)限，僅僅作了原則劃分，即“規(guī)定本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)由人民代表大會(huì)通過(guò)”。但未對(duì)何為“重大事項(xiàng)”作出明確界定。而在實(shí)際工作中，省級(jí)人大會(huì)議會(huì)期一般比較短，為節(jié)省時(shí)間，同時(shí)也減輕審議法規(guī)帶來(lái)的工作壓力，一般不考慮將法規(guī)案提請(qǐng)代表大會(huì)審議。再就是一些人大對(duì)省級(jí)人民代表大會(huì)行使立法權(quán)的重要意義認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為既然代表大會(huì)立的法規(guī)與常委會(huì)立的法規(guī)在法律效力上一樣，何必一定要由大會(huì)來(lái)立法。這就導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)的立法實(shí)踐中，絕大多數(shù)地方性法規(guī)都是由省級(jí)人大常委會(huì)制定的，由代表大會(huì)通過(guò)的法規(guī)寥寥無(wú)幾。

立法優(yōu)勢(shì)，不可替代

隨著黨的十八屆四中全會(huì)“全面推進(jìn)依法治國(guó)”方略的提出，省級(jí)人民代表大會(huì)行使立法權(quán)的理論正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)一步突顯出來(lái)；隨著立法法修改完善，立法權(quán)擴(kuò)容改革的完成為省級(jí)人民代表大會(huì)行使立法權(quán)擴(kuò)充了制度空間。實(shí)現(xiàn)省級(jí)人民代表大會(huì)立法職能的回歸，就需要在地方立法格局重塑、人民代表大會(huì)與其常委會(huì)立法權(quán)限界分、人民代表大會(huì)立法實(shí)施方式和地方人民代表大會(huì)制度建設(shè)等方面展開(kāi)整體設(shè)計(jì)。

盛艷春表示，相較于人大常委會(huì)立法，人民代表大會(huì)立法有著不可替代的優(yōu)勢(shì)。

從完善人民代表大會(huì)制度的角度看，代表大會(huì)立法進(jìn)一步保障了省級(jí)人民代表大會(huì)全權(quán)地位的落實(shí)。省級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，從行使法定職權(quán)看理應(yīng)是全權(quán)性的。從以往實(shí)踐看，代表大會(huì)立法權(quán)的虛置，一定程度上影響了省級(jí)人大全權(quán)地位的落實(shí)。

從法治建設(shè)的角度看，代表大會(huì)立法進(jìn)一步提升特別重大事項(xiàng)立法的法定權(quán)威，有利于在立法工作中貫徹以人民為中心的理念。黨的十八屆四中全會(huì)決議指出，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。健全有立法權(quán)的人民代表大會(huì)主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮代表大會(huì)立法的法定職能作用，有利于保障人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)地位，也有利于保障人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)。立法法明確了省級(jí)人大與同級(jí)常委會(huì)通過(guò)的地方性法規(guī)的不同法律層級(jí)，凸顯了特別重大事項(xiàng)立法的法定權(quán)威，為法規(guī)的順利實(shí)施奠定了法理基礎(chǔ)。

從提高立法質(zhì)量的角度看，代表大會(huì)立法完善了地方立法的體制架構(gòu)，為落實(shí)民主立法、科學(xué)立法開(kāi)辟了新的途徑。省級(jí)人大代表作為省級(jí)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，通過(guò)代表大會(huì)立法直接參與本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)的立法，這是民主立法的直接體現(xiàn)。代表在代表大會(huì)立法中能夠發(fā)揮民意匯集的重要作用，直接把人民群眾的意見(jiàn)帶到大會(huì)上來(lái)，更加有效地提高了立法的質(zhì)量。有利于發(fā)揮立法兩個(gè)主體的積極性，有利于省級(jí)人大立法職權(quán)的落實(shí)。

從社會(huì)影響的角度看，代表大會(huì)立法進(jìn)一步把立法機(jī)關(guān)立法活動(dòng)與全社會(huì)的尊法學(xué)法守法結(jié)合起來(lái)，形成代表直接參與立法和公民有序參與之間的良性互動(dòng)。從代表大會(huì)立法的實(shí)踐看，人民群眾的關(guān)注程度普遍高于常委會(huì)立法，這對(duì)全社會(huì)的尊法、學(xué)法、守法有很大的推動(dòng)作用。由于特別重大事項(xiàng)立法往往事關(guān)本地區(qū)人民群眾的切身利益，公民的有序參與度也普遍高于常委會(huì)立法，有利于推動(dòng)全社會(huì)積極參與地方立法的實(shí)踐，進(jìn)一步推動(dòng)地方立法的民主進(jìn)程。

并非例外，漸入常態(tài)

東方風(fēng)來(lái)滿眼春。2015年立法法的修改讓地方人大的立法格局發(fā)生了巨大變化，除了設(shè)區(qū)的市從此有了立法權(quán)，還有一個(gè)更重要的變化便是省級(jí)人民代表大會(huì)普遍加強(qiáng)了立法的力度。

2015年1月，安徽省十二屆人大四次會(huì)議通過(guò)《安徽省大氣污染防治條例》。

2015年1月，浙江省十二屆人大三次會(huì)議重啟立法職能，通過(guò)了《浙江省社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》。時(shí)任浙江省人大常委會(huì)研究室副主任宋建勛表示，這是自2001年以來(lái)，浙江省首個(gè)提請(qǐng)人大會(huì)議審議的地方性法規(guī)。

2017年1月，重慶市四屆人大五次會(huì)議通過(guò)了《重慶市地方立法條例》，為充分發(fā)揮人民代表大會(huì)的立法作用，《條例》特別明確了代表大會(huì)的立法權(quán)限。

2017年1月，黑龍江省第十二屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)《黑龍江省大氣污染防治條例》。

而最近幾年，每年年初召開(kāi)的湖北省人大會(huì)議，都會(huì)審議通過(guò)一項(xiàng)地方性法規(guī)。

近兩年，省級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)立法權(quán)的動(dòng)用明顯增多。以2019年的省級(jí)人代會(huì)為例，各地審議通過(guò)了許多關(guān)系當(dāng)?shù)孛裆ｌ淼牡胤叫苑ㄒ?guī)，成為當(dāng)年地方“兩會(huì)”熱點(diǎn)話題之一。

黑龍江省通過(guò)《黑龍江省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》。天津市通過(guò)《天津市生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，這部《條例》集中了全體天津市人大代表和社會(huì)各方面的智慧，并成為推動(dòng)天津市生態(tài)文明建設(shè)的有力依據(jù)。北京市通過(guò)《北京市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》，該《條例》對(duì)加強(qiáng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、保存工作，傳承北京歷史文脈，弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，推進(jìn)全國(guó)文化中心建設(shè)極具重要意義。上海市通過(guò)了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》。此后“垃圾分類”話題引發(fā)社會(huì)輿論關(guān)注，實(shí)施以來(lái)成效顯著。

2020年，堪稱省級(jí)人民代表大會(huì)的“立法之年”。審議通過(guò)地方性法規(guī)成為許多省、區(qū)、市人民代表大會(huì)的一個(gè)“重頭戲”。上海市人大會(huì)議審議通過(guò)《上海市推進(jìn)科技創(chuàng)新中心建設(shè)條例》；西藏自治區(qū)人大會(huì)議審議通過(guò)《西藏自治區(qū)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步模范區(qū)創(chuàng)建條例》；河北省人大會(huì)議審議通過(guò)《河北省機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例》和《河北省河湖保護(hù)和治理?xiàng)l例》；山西省人大會(huì)議審議通過(guò)《山西省優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》；浙江省人大會(huì)議審議通過(guò)《浙江省民營(yíng)企業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》；湖北省人大會(huì)議審議通過(guò)《湖北省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》……

這些地方性法規(guī)緊貼各地改革發(fā)展實(shí)踐要求和社會(huì)關(guān)切，是了解地方立法工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要“窗口”。例如《浙江省民營(yíng)企業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》是浙江以民營(yíng)企業(yè)發(fā)展促進(jìn)為題開(kāi)展立法，屬全國(guó)首創(chuàng)。

需要提到的是，在本年度的省級(jí)人大會(huì)議上，河北、北京與天津三省市均出臺(tái)了機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排放污染防治條例，這部“小切口”的專項(xiàng)立法，由京津冀三地協(xié)同起草、同步審議、各自在人大會(huì)議通過(guò)并同時(shí)施行，是我國(guó)第一部區(qū)域協(xié)同統(tǒng)一對(duì)有關(guān)污染防治作出全面規(guī)定的區(qū)域性立法，率先在省級(jí)層面為全國(guó)區(qū)域協(xié)同立法提供了制度范本。

省級(jí)人民代表大會(huì)如此廣泛地動(dòng)用立法權(quán)，表明了地方人民代表大會(huì)立法已漸入佳境。

盛艷春表示，要保持省級(jí)人民代表大會(huì)立法常態(tài)化，還有許多工作需要去做。在立法制度方面，需要將“本行政區(qū)域特別重大事項(xiàng)”具體化。結(jié)合法律規(guī)定和地方人大立法的實(shí)踐，明確哪些立法事項(xiàng)可以提請(qǐng)人民代表大會(huì)審議、通過(guò)。在立法主體方面，需要提高人大代表的法律素質(zhì)和立法素養(yǎng)。人大代表是人民代表大會(huì)的主體，代表素質(zhì)的高低，決定了人民代表大會(huì)立法質(zhì)量的高低。為了切實(shí)行使好人民代表大會(huì)立法權(quán)，需要加強(qiáng)對(duì)代表的立法培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使其掌握必要的立法知識(shí)和技能，從而保證人民代表大會(huì)立出良法，立出管用的法。

（作者 黑龍江省哈爾濱市南崗區(qū)省人大常委會(huì)雜志社 黃興旺）