原標(biāo)題：加快相關(guān)制度建設(shè)加大未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保護(hù)力度 

截至2020年3月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)9.04億，學(xué)生群體占總網(wǎng)民數(shù)的26.9%，其中10周歲以下占3.9%，10至19周歲占19.3%。 

中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心發(fā)布的第45次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2020年3月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)9.04億，學(xué)生群體占總網(wǎng)民數(shù)的26.9%，其中10周歲以下占3.9%，10至19周歲占19.3%。由此可見，未成年人是中國網(wǎng)民的主要力量，網(wǎng)絡(luò)空間是助力未成年人成長成才的重要場所。

凈化網(wǎng)絡(luò)空間、保護(hù)未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益是時(shí)代需要。黨和國家對(duì)此高度重視，習(xí)近平總書記指出，網(wǎng)絡(luò)空間是億萬民眾共同的精神家園。網(wǎng)絡(luò)空間天朗氣清、生態(tài)良好，符合人民利益。網(wǎng)絡(luò)空間烏煙瘴氣、生態(tài)惡化，不符合人民利益。

受新冠肺炎疫情的影響，全國中小學(xué)在線教育爆發(fā)式增長。與此同時(shí)，利用網(wǎng)課、網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)ξ闯赡耆藢?shí)施詐騙的案件、利用網(wǎng)絡(luò)猥褻兒童的案件也屢屢發(fā)生，這充分暴露出未成年人網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)管存在極大漏洞，也折射出提高未成年人網(wǎng)絡(luò)安全意識(shí)任重道遠(yuǎn)。與此不相適應(yīng)的是未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保護(hù)制度相對(duì)落后，僅有的幾項(xiàng)法律制度散見于其他法律法規(guī)之中，即使有相對(duì)集中的規(guī)定亦屬于部門規(guī)章，層級(jí)與效力均相對(duì)較低；其他一些規(guī)范性文件僅具有一般的行業(yè)約束力和指導(dǎo)價(jià)值，不具有法律強(qiáng)制力，難以得到有效執(zhí)行。當(dāng)務(wù)之急是健全與完善未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)，使之專門化、集中化，以便于全社會(huì)更好地齊心協(xié)力依法依規(guī)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間污染治理，還未成年人一個(gè)干凈、整潔、清凈的網(wǎng)絡(luò)空間。

一、現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

新中國成立以來，盡管未成年人權(quán)益保護(hù)法律制度體系已經(jīng)基本形成，但是未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)的現(xiàn)狀不容樂觀。筆者統(tǒng)計(jì)，從2004年4月12日國家廣電總局發(fā)布的《關(guān)于禁止播出電腦網(wǎng)絡(luò)游戲類節(jié)目的通知》之日起（這是我國發(fā)布的第一個(gè)關(guān)于電腦網(wǎng)絡(luò)方面的文件），截至2020年5月8日，在這16年期間我國涉及未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的規(guī)范性文件共51個(gè)。其中，專門的規(guī)范性文件等15個(gè)(包括：法律0部、行政法規(guī)2部、部門規(guī)章或文件13個(gè))；非專門的但含有專門條款的規(guī)范性文件22個(gè)（法律4部、行政法規(guī)1部、部門規(guī)章或文件16個(gè)）；在處理未成年人網(wǎng)絡(luò)案件時(shí)可以依據(jù)或可借鑒的規(guī)范性文件14個(gè)（包括：法律7部、行政法規(guī)2部、部門規(guī)章或文件4個(gè)）。這其中，有的規(guī)范性文件僅具有一般的行業(yè)約束力和指導(dǎo)價(jià)值，不具有法律強(qiáng)制力，難以得到有效執(zhí)行。近些年未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益受到侵害的事件頻繁發(fā)生，原因是多方面的，其中，與相關(guān)法律法規(guī)專門化欠缺、法律位階低、權(quán)威性不強(qiáng)等有著很大關(guān)系。具體表現(xiàn)為：

第一，法律保護(hù)欠缺專門化，且法律位階偏低。盡管我國涉及未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域的規(guī)范性文件達(dá)51個(gè)，其中相關(guān)法律占51部規(guī)范性文件的21%，但是專門性的法律規(guī)定為0，大多數(shù)散見于其他法律之中，且法律條文較為籠統(tǒng)和零散，針對(duì)性不強(qiáng)，沒有突出未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益的保護(hù)問題；行政法規(guī)占51部規(guī)范性文件的10%；而部門規(guī)章、文件和司法解釋占51部規(guī)范性文件的比例高達(dá)69%。由上可見，未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保護(hù)法律不僅欠缺專門化，而且法律層級(jí)偏低，并且大多頒布于“亡羊補(bǔ)牢”之際，缺乏一部系統(tǒng)規(guī)范未成年人網(wǎng)絡(luò)安全的權(quán)威性法律，這大大制約了未成年人網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理。

第二，法律法規(guī)滯后嚴(yán)重。相對(duì)網(wǎng)絡(luò)的快速發(fā)展而言，未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)存在嚴(yán)重滯后的問題。國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室2017年發(fā)布的《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例（送審稿）》是我國第一部為保障未成年人網(wǎng)絡(luò)安全和網(wǎng)絡(luò)權(quán)益而制定的行政法規(guī)，曾引發(fā)社會(huì)熱議，但令人遺憾的是至今遲遲沒有出臺(tái)。

第三，法律術(shù)語不清晰、相關(guān)規(guī)定不健全。一是立法用語不明晰。在不同的法律法規(guī)中運(yùn)用“未成年人”“兒童”“青少年”等，這在一定程度上表明用的法言法語不夠精準(zhǔn)，這對(duì)立法的統(tǒng)一是非常不利的；二是責(zé)任主體、執(zhí)法部門不明確。未成年人網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管機(jī)構(gòu)既包括國家互聯(lián)網(wǎng)信息部門和公安機(jī)關(guān)，又包括各級(jí)人民政府及相關(guān)主管部門，但是這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位各不相同，缺少專門的未成年人網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管主體；三是對(duì)未成年人的保護(hù)不全面。比如，《兒童個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)規(guī)定》使兒童個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)工作有法可依，但它更注重對(duì)不滿14周歲的未成年人個(gè)人信息的保護(hù)，而對(duì)如何保護(hù)14至18周歲的未成年人個(gè)人信息、如何避免未成年人濫用監(jiān)護(hù)人的同意權(quán)等問題并未作出具體規(guī)定。

第四，相關(guān)法律針對(duì)性不強(qiáng)，實(shí)操性較差。如網(wǎng)絡(luò)安全法僅僅針對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的一般性法律規(guī)制，沒有突出對(duì)未成年人網(wǎng)絡(luò)安全的保護(hù)。未成年人保護(hù)法、預(yù)防未成年人犯罪法盡管都有加強(qiáng)針對(duì)未成年人網(wǎng)絡(luò)安全方面的規(guī)定，但是比較籠統(tǒng)和零散，針對(duì)性不強(qiáng)，突出性不夠?！蛾P(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全管理辦法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》等都面臨同樣的問題?！秲和瘋€(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)規(guī)定》是專門針對(duì)未成年人個(gè)人信息保護(hù)的立法，但多為原則性規(guī)定，在具體的落實(shí)過程中存在不少漏洞。關(guān)于多年來備受關(guān)注的網(wǎng)絡(luò)游戲沉迷問題，至今沒有制定相關(guān)的法律，《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》也欠缺實(shí)操性，對(duì)違法網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者處罰力度不夠。

二、對(duì)策建議

需加快未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保護(hù)的法制建設(shè)，提升網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營者違法成本，加大未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保護(hù)力度。

第一，加速制定權(quán)威性法律法規(guī)。2019年，未成年人保護(hù)法修訂草案提請(qǐng)十三屆全國人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議，其中專門增設(shè)的“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”一章，對(duì)網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的理念、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境管理、網(wǎng)絡(luò)企業(yè)責(zé)任、網(wǎng)絡(luò)信息管理、個(gè)人網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)沉迷防治、網(wǎng)絡(luò)欺凌及侵害的預(yù)防和應(yīng)對(duì)等作出全面規(guī)范，力圖實(shí)現(xiàn)對(duì)未成年人的線上線下全方位保護(hù)。此次修訂草案從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，解決未成年人“網(wǎng)絡(luò)保護(hù)”法律缺失問題，及時(shí)回應(yīng)了社會(huì)關(guān)切，期待盡早頒布；制定一部未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)法，細(xì)化相關(guān)法律條款，理順其與其他法律法規(guī)的關(guān)系，明確政府、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、學(xué)校、家長各主體的網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的監(jiān)管。

第二，統(tǒng)一立法用語，明確監(jiān)管主體。一是法言法語要精確。在《兒童個(gè)人信息網(wǎng)絡(luò)保護(hù)規(guī)定》《關(guān)于防止未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲的通知》等部門規(guī)章、文件中使用了不同的表述，是否考慮統(tǒng)一用“未成年人”這一術(shù)語，法言法語精準(zhǔn)了，對(duì)立法的統(tǒng)一也會(huì)起到至關(guān)重要的作用；二是監(jiān)管主體和責(zé)任要明確。監(jiān)管者主體和責(zé)任明確了，既可以從源頭有效避免和防范未成年人網(wǎng)絡(luò)沉迷、網(wǎng)絡(luò)犯罪等行為的發(fā)生，又可以防止因網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者非法收集、儲(chǔ)存、使用、轉(zhuǎn)移未成年人個(gè)人信息而導(dǎo)致給個(gè)人和國家?guī)戆踩[患。

第三，提高針對(duì)性和實(shí)效性。《關(guān)于防止未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲的通知》（國家新聞出版署2019年10月25日發(fā)布），提出實(shí)行網(wǎng)絡(luò)游戲賬號(hào)實(shí)名注冊(cè)制度、嚴(yán)格控制未成年人使用網(wǎng)絡(luò)游戲時(shí)段時(shí)長、規(guī)范向未成年人提供付費(fèi)服務(wù)等六大舉措，期待落到實(shí)處；《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》（國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室2019年12月15日發(fā)布），可謂我國治理網(wǎng)絡(luò)生態(tài)的綱領(lǐng)性法規(guī)，該項(xiàng)法規(guī)全面覆蓋了網(wǎng)絡(luò)信息的各個(gè)方面，應(yīng)以此為據(jù)，進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)法規(guī)條文，尤其是對(duì)涉及兒童色情的行為應(yīng)予以嚴(yán)厲禁止和從嚴(yán)量刑。在相關(guān)法律法規(guī)中應(yīng)突出對(duì)未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益的保護(hù)，尤其作為未成年人保護(hù)領(lǐng)域的兩部專門性法律——未成年人保護(hù)法和預(yù)防未成年人犯罪法更要突出加強(qiáng)未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保護(hù)的規(guī)定。

第四，盡早修訂刑法的相關(guān)規(guī)定。增設(shè)網(wǎng)絡(luò)犯罪應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)懲“人肉搜索”及泄露未成年人隱私的行為；嚴(yán)懲針對(duì)未成年人的網(wǎng)絡(luò)犯罪的累犯，“罰應(yīng)奪其志”，使其不敢再犯、不能再犯，在社會(huì)上發(fā)揮震懾作用、教育作用。

第五，完善立法體制機(jī)制，不斷提高立法質(zhì)量。為進(jìn)一步完善未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保護(hù)的立法質(zhì)量保障體系，要做到科學(xué)界定各立法主體權(quán)限，進(jìn)一步完善法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章、文件、地方性法規(guī)等立法體制；堅(jiān)持人大主導(dǎo)作用、人民主體地位。強(qiáng)化人大在立法立項(xiàng)、立法起草、審議決策、把握輿論上的主導(dǎo)權(quán)，堅(jiān)持立法為了人民，立法依靠人民，不斷拓展人民群眾有序參與立法的途徑；強(qiáng)化未成年人網(wǎng)絡(luò)權(quán)益保護(hù)的立法評(píng)估工作：前期評(píng)估好能否立法的問題，中期評(píng)估好立什么樣法的問題，后期評(píng)估好法律實(shí)施的問題，在實(shí)施過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題并促進(jìn)其進(jìn)一步修改與完善。

（作者王建敏系中央團(tuán)校中國青少年信息資料中心主任、教授）