地方立法立項(xiàng)是地方立法準(zhǔn)備階段的重要環(huán)節(jié)，良好的立法項(xiàng)目對(duì)于提高地方立法效率與立法質(zhì)量、節(jié)約地方立法資源、增強(qiáng)地方性法規(guī)的實(shí)施效果具有關(guān)鍵性的作用。因此，完善地方人大立法立項(xiàng)機(jī)制在促進(jìn)地方人大立法的浩大工程中的地位不容小覷。但由于我國(guó)地方立法立項(xiàng)機(jī)制從規(guī)范到實(shí)施均存在著較大的不足，對(duì)地方立法整體水平的提高形成了較大的障礙，完善地方立法立項(xiàng)機(jī)制時(shí)不我待。鑒于此，筆者致力于在多角度分析地方立法立項(xiàng)現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，提出完善我國(guó)地方立法立項(xiàng)機(jī)制的建議與方案。

地方立法立項(xiàng)制度現(xiàn)存問題分析

地方立法立項(xiàng)是地方立法主體根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，經(jīng)過立法預(yù)測(cè)和決策安排制定地方立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的活動(dòng)。它是地方立法準(zhǔn)備階段的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于提高地方立法質(zhì)量具有不可忽視的作用。然而，地方立法立項(xiàng)制度存在著眾多問題，主要體現(xiàn)以下三個(gè)方面。

■ 立項(xiàng)主體方面

立法法通過第五十一條確立了全國(guó)人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)地位，而地方立法權(quán)是中央立法權(quán)的延伸，因此，作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地方人大及其常委會(huì)在地方立法過程中具有主導(dǎo)地位毋庸置疑。然而，在地方立法實(shí)踐當(dāng)中，地方人大及其常委會(huì)對(duì)立項(xiàng)的主導(dǎo)權(quán)往往受到地方政府及其職能部門的很大制約，在此情況下，地方人大在立項(xiàng)上時(shí)常陷入被動(dòng)，甚至出現(xiàn)“行政主導(dǎo)立項(xiàng)”的現(xiàn)象，究其原因，這是人大與政府不同的工作特點(diǎn)以及相關(guān)制度缺失等多種因素導(dǎo)致的結(jié)果。

首先，政府行使行政權(quán)力，常年累月奔走在法律法規(guī)執(zhí)行的第一線，熟悉社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各方面的現(xiàn)實(shí)情況，能夠第一時(shí)間捕捉到社會(huì)出現(xiàn)的新情況、新問題，并且政府部門相對(duì)龐大而完善，人才濟(jì)濟(jì)，因而也最能夠提出有針對(duì)性的立法建議項(xiàng)目。并且法規(guī)如何規(guī)范在很大程度上與政府部門日后的利益休戚相關(guān)，因此，政府部門也是眾多提案主體中最具積極性、主動(dòng)性的一個(gè)。

其次，地方人大日常立法任務(wù)繁重，導(dǎo)致立法調(diào)研工作不到位，不能真實(shí)了解社會(huì)的立法需求，無法針對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)提出立法立項(xiàng)。 

最后， 由于我國(guó)人大代表多為兼職代表，其專業(yè)程度以及在代表工作上投入的時(shí)間與精力在一定程度上有所欠缺。此外，某些地方人大還存在著立法機(jī)構(gòu)不完善、相關(guān)機(jī)制缺失、立法人才資源短缺等難題，這些都在一定程度上制約著人大本身對(duì)立項(xiàng)建議項(xiàng)目的提出。相比之下，政府每年提出的立項(xiàng)建議項(xiàng)目在數(shù)量上呈壓倒性優(yōu)勢(shì)，并且在立法建議項(xiàng)目的論證審查階段，往往陷入“政府提什么人大審什么”的尷尬窘境。

■ 立項(xiàng)規(guī)范與程序方面

首先，地方立法立項(xiàng)的審核程序不夠規(guī)范健全。在立項(xiàng)程序中，嚴(yán)格的立項(xiàng)審核是嚴(yán)保法規(guī)立項(xiàng)質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在地方立法實(shí)踐當(dāng)中，地方人大常委會(huì)對(duì)立項(xiàng)建議項(xiàng)目的審核受到各方主體的制約，“政府提什么，人大審什么”，無法在實(shí)質(zhì)上發(fā)揮立項(xiàng)審核應(yīng)有的功效。同時(shí)，由于審核標(biāo)準(zhǔn)較為抽象，不夠具體，缺乏可操作性，導(dǎo)致嚴(yán)格執(zhí)行立項(xiàng)審核標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)實(shí)難度較大。

其次，立項(xiàng)論證制度不完善。立法法第五十二條以及五十四條明確規(guī)定了立法立項(xiàng)論證制度。完善的地方立項(xiàng)論證制度能從源頭上保證地方立法質(zhì)量，然而縱觀有關(guān)地方立法程序規(guī)范的地方性法規(guī)，其中很大一部分未對(duì)地方立法的啟動(dòng)作出詳細(xì)規(guī)定，有關(guān)立法立項(xiàng)論證的規(guī)定更為欠缺，導(dǎo)致地方立項(xiàng)論證制度流于形式。此外，當(dāng)前地方立法論證制度還存在著立項(xiàng)論證主體范圍過窄、立項(xiàng)論證組織的不嚴(yán)密，缺乏專家的參與以及論證標(biāo)準(zhǔn)不明確等問題。

最后，公眾參與機(jī)制不完善。很多地方包括地方立法制度較為完善的廣東省對(duì)公民參與立法立項(xiàng)活動(dòng)作出了明確的規(guī)定，但卻往往浮于表面，有的只是原則性呼吁、倡導(dǎo)，并沒有對(duì)其具體參與的方式、條件、程序等作出具體的規(guī)定，而有的則存在實(shí)踐與理論脫節(jié)現(xiàn)象，這些問題都將不同程度地阻礙公民參與地方立法立項(xiàng)，不利于保障公民的合法權(quán)利，也不利于促進(jìn)地方立法立項(xiàng)制度的完善。

■ 立項(xiàng)結(jié)果方面

重復(fù)立法，低質(zhì)立法 。地方立法的內(nèi)容主要包括兩大類，一為實(shí)施性立法，二為創(chuàng)制性立法。前者主要是對(duì)上位法進(jìn)行具體化與細(xì)致化，以此來更好地推動(dòng)上位法在地方的實(shí)施，而后者則主要針對(duì)上位法沒有規(guī)定的、當(dāng)?shù)厣鐣?huì)具有相關(guān)立法需求的內(nèi)容，在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行的立法活動(dòng)。

立法法于2015年修改后，地方立法權(quán)主體得到了極大的擴(kuò)容，所有設(shè)區(qū)的市均擁有了地方立法權(quán)，這在進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方立法積極性的同時(shí)也帶來了一系列問題，尤其對(duì)于之前沒有立法經(jīng)驗(yàn)的地方人大而言更是一種挑戰(zhàn)。許多地方在立法過程中由于擔(dān)心違反上位法，或者立法不規(guī)范而選擇重復(fù)上位法，或照搬其他地方的相關(guān)立法。而此種立項(xiàng)建議項(xiàng)目，由于前文所述立項(xiàng)的程序不完善、相關(guān)機(jī)制欠缺等問題而無法被有效排除，最終成功立項(xiàng)，甚至正式成為該地的地方性法規(guī)，這就在一定程度上造成了重復(fù)立法現(xiàn)象，導(dǎo)致地方立法資源的浪費(fèi)，同時(shí)也使得某些不適合本地實(shí)際情況的法規(guī)在本地“站穩(wěn)腳跟”，從而在一定程度上阻礙該地社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

政府部門利益法律化。正如上文所述，政府強(qiáng)勢(shì)介入使得其成為了地方立法立項(xiàng)工作的實(shí)際主導(dǎo)者，在“裁判與運(yùn)動(dòng)員合二為一”的行政主導(dǎo)立法模式下，政府很容易通過立法來維護(hù)其部門利益，把地方立法變成本部門爭(zhēng)奪管理權(quán)限、維護(hù)部門利益的工具，具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是利用立法擴(kuò)大部門權(quán)力，二是通過立法減輕部門職責(zé)。

地方性法規(guī)權(quán)威性不足。由于地方立法立項(xiàng)的規(guī)劃以及論證審查機(jī)制的不足，導(dǎo)致很多地方性法規(guī)無法適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的社會(huì)生活，進(jìn)而在很大程度上陷入“前腳頒布，后腳過時(shí)”的困境，而地方人大在無奈之下，只得對(duì)頒布的地方性法規(guī)實(shí)施或改或廢的舉措。加之地方立法規(guī)劃經(jīng)地方人大常委會(huì)審議通過后，沒有特殊情況不得隨意調(diào)整和變更，這就使得地方立法規(guī)范在實(shí)施過程中隨意性較大，缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性，損害地方性法規(guī)的權(quán)威性與公信力，最終限制地方性法規(guī)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活規(guī)范作用的發(fā)揮。

完善地方立法立項(xiàng)機(jī)制建議

■ 擴(kuò)大立項(xiàng)主體范圍

完善公民參與機(jī)制。拓寬公民參與地方立法立項(xiàng)的渠道對(duì)于扭轉(zhuǎn)“行政主導(dǎo)立法”的局勢(shì)，促進(jìn)地方民主、科學(xué)立法具有重要的實(shí)踐意義。

完善信息公開機(jī)制。立法立項(xiàng)相關(guān)信息公開是公民參與地方立法立項(xiàng)事務(wù)的必要前提，地方人大應(yīng)當(dāng)對(duì)一定時(shí)期的立項(xiàng)計(jì)劃或規(guī)劃、立法項(xiàng)目建議、立項(xiàng)論證聽證等信息通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、報(bào)紙、期刊等大眾媒體進(jìn)行全面及時(shí)地公開，為公眾充分了解地方立法立項(xiàng)工作提供健全的信息渠道，為公民對(duì)地方立法立項(xiàng)事務(wù)的參與權(quán)的切實(shí)實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)。

明確公民參與的方式途徑。為了使公民對(duì)地方立法立項(xiàng)事務(wù)的參與權(quán)不浮于表面，地方人大應(yīng)當(dāng)出臺(tái)或健全、完善相關(guān)法規(guī)，對(duì)公民參與地方立法立項(xiàng)事務(wù)的具體方式與途徑進(jìn)行明確規(guī)定與細(xì)化，而不只是通過“可以參與”“充分參與”“應(yīng)當(dāng)參與”等大而空的籠統(tǒng)說法予以搪塞。

具化公民參與的事項(xiàng)范圍。如果說完善信息公開機(jī)制和明確公民參與方式與途徑屬于程序規(guī)范，那么對(duì)于公民參與事項(xiàng)范圍的具化則屬于實(shí)體規(guī)范。為了更好地促進(jìn)地方立法立項(xiàng)事務(wù)的民主化，保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利，地方人大應(yīng)當(dāng)采用負(fù)面清單的方式對(duì)公民不能參與的事務(wù)進(jìn)行明確具體地列舉，不在清單范圍內(nèi)的事項(xiàng)則自然屬于公民可以參與的范疇，這樣有助于擴(kuò)大公民對(duì)地方立法立項(xiàng)事務(wù)參與的覆蓋面，在一定程度上改善政府主導(dǎo)立法立項(xiàng)的狀況。

健全公民參與激勵(lì)機(jī)制。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們的日常工作普遍緊張繁重，為了激勵(lì)公民抽出寶貴的時(shí)間與精力參與地方立法，需要進(jìn)一步健全相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，如參與相關(guān)座談會(huì)、聽證會(huì)的交通費(fèi)、誤工費(fèi)等補(bǔ)貼，提出相關(guān)意見建議的物質(zhì)或精神獎(jiǎng)勵(lì)等。地方人大需要出臺(tái)或完善相關(guān)法規(guī)，對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)條件、獎(jiǎng)勵(lì)形式以及獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)算方式等進(jìn)行詳細(xì)具體的規(guī)范，以此激發(fā)公眾參與地方立法立項(xiàng)事務(wù)的積極性與主動(dòng)性。

■ 加強(qiáng)地方人大自身建設(shè)

完善人大代表制度。一方面，推進(jìn)人大代表制度改革，逐漸改變我國(guó)兼職代表的現(xiàn)狀，同時(shí)對(duì)人大代表進(jìn)行定期培訓(xùn)，有計(jì)劃地組織代表調(diào)研，提高代表的綜合素質(zhì)，強(qiáng)化代表的責(zé)任意識(shí)，時(shí)刻謹(jǐn)記代表職責(zé)與義務(wù)，讓人大代表能夠?qū)⒏鄷r(shí)間精力放在代表工作上，而不是僅僅將人大代表作為一種榮譽(yù)性頭銜，在其位不謀其政，辜負(fù)人民的委托。對(duì)此，可以逐步建立人大代表助理制度，聘請(qǐng)一些專門人才協(xié)助人大代表工作，提高人大代表立法參與能力。

另一方面，地方人大應(yīng)當(dāng)不斷健全代表參與立法立項(xiàng)的制度平臺(tái)，完善參與長(zhǎng)效機(jī)制，為人大代表提供充分的立法信息，促進(jìn)人大代表參與地方立法立項(xiàng)的針對(duì)性。同時(shí)，完善代表參與立法的服務(wù)保障，為代表參與立法立項(xiàng)工作提供充足的物質(zhì)支持，并重視代表所提的立法意見建議，確保及時(shí)有效地辦理、反饋，提高人大代表提案的積極性、主動(dòng)性。

豐富地方人大立法資源。與地方政府相比，地方人大存在辦事機(jī)構(gòu)較為單一，立法信息資源不足等問題，為了彌補(bǔ)這一不足，應(yīng)當(dāng)豐富和擴(kuò)充地方人大的立法資源。

首先，地方人大應(yīng)當(dāng)加大對(duì)相關(guān)立法工作人員的專業(yè)培訓(xùn)力度，包括立法程序、立法規(guī)范、立法調(diào)研方法與途徑以及有關(guān)法學(xué)基礎(chǔ)理論等知識(shí)的學(xué)習(xí)，提高專業(yè)素質(zhì)，為地方人大立法立項(xiàng)工作培養(yǎng)充足、優(yōu)秀的人才。

其次，地方人大可以成立專門的機(jī)構(gòu)，定期或不定期組織人員進(jìn)行社會(huì)調(diào)研考察，充分接觸社會(huì)生活，提高地方人大收集相關(guān)信息以及捕捉社會(huì)問題的能力。同時(shí)，也可以向其他地方人大互派工作人員進(jìn)行交流學(xué)習(xí)，借鑒立法經(jīng)驗(yàn)。

■ 完善相關(guān)制度機(jī)制

地方立法立項(xiàng)主要包括征集立法建議項(xiàng)目、初步審查并整理立法建議項(xiàng)目、擬定并審議地方立法立項(xiàng)草案建議稿、審議通過并公布地方立法立項(xiàng)等程序性環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為應(yīng)完善以下相關(guān)制度機(jī)制。

征集立法建議項(xiàng)目。關(guān)于地方立法建議項(xiàng)目的征集，主要由具體負(fù)責(zé)地方立法的綜合性工作機(jī)構(gòu)——法工委主導(dǎo)，法工委以常委會(huì)的名義向有關(guān)主體發(fā)出征集函來征集相關(guān)立法建議，而對(duì)于法工委究竟應(yīng)當(dāng)向哪些主體發(fā)出征集函，相關(guān)制度仍不明確，實(shí)踐中尚存隨意性較大的問題。對(duì)于被征集主體的選擇，應(yīng)當(dāng)根據(jù)立法科學(xué)性、民主性原則進(jìn)行選擇，擴(kuò)大被征集主體范疇，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方主體參與立法立項(xiàng)活動(dòng)的積極性。同時(shí)，明確兜底條款的兜底標(biāo)準(zhǔn)，以便增強(qiáng)可操作性，減少實(shí)務(wù)中的隨意性。 

此外，地方人大還應(yīng)進(jìn)一步豐富、擴(kuò)大地方立法建議項(xiàng)目征集的途徑與方法，拓寬社會(huì)各方主體參與相關(guān)事項(xiàng)的渠道，并根據(jù)不同主體明確其可以選擇的參與方式，保障參與途徑的暢通。

初步審查。經(jīng)過對(duì)地方立法建議項(xiàng)目的征集以后，應(yīng)對(duì)所收集的立法建議項(xiàng)目進(jìn)行初步審查論證，以此來判斷某個(gè)立法建議項(xiàng)目是否符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，為了審查的高效、科學(xué)，地方人大首先需要明確審查標(biāo)準(zhǔn)，具體主要包括：建議項(xiàng)目的必要性、可行性、形式內(nèi)容等方面，只有符合上述要求的立法項(xiàng)目才可能被正式采納，除此之外，地方人大還應(yīng)當(dāng)從反面對(duì)立法建議項(xiàng)目進(jìn)行審查，明確不可采納立項(xiàng)的審查標(biāo)準(zhǔn)，以利及早予以排除。

必要性。必要性標(biāo)準(zhǔn)，也稱為急需性標(biāo)準(zhǔn)，是用來判斷法規(guī)建議項(xiàng)目是否必要或者急需的標(biāo)準(zhǔn)。地方人大在確定必要性標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)始終秉持為人民服務(wù)的立法理念，統(tǒng)籌全局，兼顧各方，把立法重點(diǎn)放在有關(guān)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大問題上，將廣大人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題作為立法立項(xiàng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，具體可以參考以下標(biāo)準(zhǔn)：

首先，地方人大必須對(duì)法規(guī)建議項(xiàng)目擬調(diào)整的社會(huì)關(guān)系和解決的問題作出一個(gè)結(jié)構(gòu)性的判斷，明確其在整個(gè)社會(huì)生活中所處的位置或地位，以此來對(duì)其重要性作出初步判斷，然后對(duì)征集的所有立法建議項(xiàng)目按照重要性進(jìn)行整理分類，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)工作大局所急需的一些配套法規(guī)優(yōu)先進(jìn)行立項(xiàng)，優(yōu)化立法資源配置，促進(jìn)高效立項(xiàng)。

其次，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)立法與社會(huì)立法并重的指導(dǎo)思想，將人民群眾的切身利益作為衡量法規(guī)項(xiàng)目必要性和急需性的重要標(biāo)準(zhǔn)。地方人大應(yīng)當(dāng)對(duì)與人民群眾利益緊密相關(guān)的社會(huì)領(lǐng)域立法項(xiàng)目予以重點(diǎn)關(guān)注與優(yōu)先考慮。

最后，地方人大審查立法立項(xiàng)，還需考察項(xiàng)目是否準(zhǔn)確把握了當(dāng)前的主要矛盾和突出問題，是否與社會(huì)實(shí)際狀況、人民群眾的迫切需要、政府管理的重點(diǎn)等相吻合，只有符合這些要求，才能真正服務(wù)于社會(huì)實(shí)踐，才是具有立項(xiàng)必要的高質(zhì)項(xiàng)目。

可行性。可行性標(biāo)準(zhǔn)是指法規(guī)建議項(xiàng)目能否順利制定及其擬設(shè)立的主要制度在實(shí)踐中能否有效實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)。可行性標(biāo)準(zhǔn)主要用來審查一個(gè)立法立項(xiàng)是否具有成熟立法條件、是否具有可操作性、是否具有較大社會(huì)效益以及立法時(shí)機(jī)是否成熟等問題。

首先，應(yīng)當(dāng)審查所征集到的立法建議項(xiàng)目本身是否具有成熟的立法條件，如該項(xiàng)目涉及的問題是否具備了比較完善的理論基礎(chǔ)，該項(xiàng)目如果立項(xiàng)，在起草法案時(shí)可能運(yùn)用的立法技術(shù)是否完備，人力、物力資源是否能夠滿足該項(xiàng)目開展的需要等。

其次，地方人大還應(yīng)當(dāng)考慮該法規(guī)出臺(tái)后，是否具有良好的實(shí)施土壤。制約一部法規(guī)起草或頒布的不是法規(guī)制定本身，而是社會(huì)現(xiàn)實(shí)是否存在其落地生根的空間。換言之，若該法規(guī)制定的規(guī)則沒有可操作性，無法真正地發(fā)揮應(yīng)有的作用，縱然強(qiáng)行出臺(tái)也終究會(huì)因被大眾拋棄而狼狽收?qǐng)觥?/p>

最后，地方人大還需對(duì)立法立項(xiàng)的效益成本進(jìn)行論證分析。社會(huì)愿意“大動(dòng)干戈”地進(jìn)行某項(xiàng)立法，就是為了使制定出臺(tái)的法規(guī)能夠充分地反哺社會(huì)，服務(wù)社會(huì)，為社會(huì)發(fā)展作出高于付出的更大貢獻(xiàn)，只有這樣的立法才是有價(jià)值的。因此，地方人大在審查立項(xiàng)時(shí)，必須對(duì)某項(xiàng)建議進(jìn)行從立項(xiàng)到頒布實(shí)施的全面評(píng)估，對(duì)其付出的成本與日后產(chǎn)生的效益進(jìn)行充分對(duì)比分析，及時(shí)排除低效、無價(jià)值的項(xiàng)目，從源頭上提高社會(huì)立法資源的利用率，減少立法資源浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。

形式內(nèi)容。對(duì)于立法建議項(xiàng)目的形式內(nèi)容審查主要包括：項(xiàng)目的名稱、格式、用語(yǔ)等是否規(guī)范，體系結(jié)構(gòu)是否完整、合理，內(nèi)容是否清晰、具體、明確，以及所提立法建議項(xiàng)目是否包含在該地立法權(quán)限范圍之內(nèi)等。

不可立項(xiàng)的審查標(biāo)準(zhǔn)。首先，我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，在發(fā)揮地方立法積極性和主動(dòng)性的同時(shí)，不能違背上位法以及黨和國(guó)家現(xiàn)行的大政方針政策，因此，與中央的相關(guān)要求矛盾沖突的項(xiàng)目要予以堅(jiān)決排除，這也是“不抵觸原則”或 “合法性原則”的要求。

其次，為了防止重復(fù)立法，浪費(fèi)寶貴的立法資源，與上位法存在大量重復(fù)而無具體性或?qū)嵸|(zhì)性內(nèi)容的項(xiàng)目應(yīng)予以及時(shí)排除。此外，在審查建議項(xiàng)目時(shí)，還應(yīng)對(duì)某一項(xiàng)目是否屬于由法律范疇進(jìn)行審查，防止法律對(duì)法外空間做出過多干涉，反而妨礙社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

最后，為了保持立法應(yīng)有的科學(xué)性、嚴(yán)肅性、權(quán)威性，在程序上，凡是未經(jīng)過充分調(diào)查論證就提出的項(xiàng)目要及時(shí)排除，避免不成熟立法的出現(xiàn)。