立法是法治的基礎(chǔ)和前提，法治是國(guó)家建設(shè)發(fā)展的重要內(nèi)容，是國(guó)家軟實(shí)力的重要體現(xiàn)。新中國(guó)成立70年來(lái)，立法順應(yīng)實(shí)踐發(fā)展、人民要求，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等各方面一道，構(gòu)成了波瀾壯闊、絢麗多姿的新中國(guó)建設(shè)發(fā)展圖景。

一、新中國(guó)70年立法的歷程與成就

新中國(guó)70年立法，經(jīng)歷了不平凡的發(fā)展歷程，取得舉世矚目的輝煌成就。

新中國(guó)成立前夕，1949年2月，黨中央依據(jù)革命根據(jù)地法制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)布了《關(guān)于廢除國(guó)民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》，廢除舊法統(tǒng)。9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議舉行，通過(guò)具有臨時(shí)憲法性質(zhì)和作用的共同綱領(lǐng)，確認(rèn)了黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民進(jìn)行革命斗爭(zhēng)的成果，確立了我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)和國(guó)家政權(quán)組織形式，會(huì)議還通過(guò)了《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》。這些為中華人民共和國(guó)的成立提供了法制基礎(chǔ)。從1950年開始，根據(jù)共同綱領(lǐng)的規(guī)定，中央人民政府先后制定了婚姻法、土地改革法、工會(huì)法、懲治反革命條例、懲治貪污條例、選舉法等一系列重要法律法令，為鞏固新生政權(quán)、確立新的社會(huì)秩序，提供了法制保障。1954年9月，一屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法》，確立了人民民主原則和社會(huì)主義原則，為國(guó)家建設(shè)發(fā)展勾勒出“一條清楚的軌道”；會(huì)議還通過(guò)了全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、國(guó)務(wù)院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法等，為實(shí)現(xiàn)和保障人民當(dāng)家作主、實(shí)現(xiàn)過(guò)渡時(shí)期總?cè)蝿?wù)打下堅(jiān)實(shí)法制基礎(chǔ)。1956年，基本完成對(duì)生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造，社會(huì)主義基本制度在我國(guó)建立起來(lái)。這一年召開的黨的八大強(qiáng)調(diào)，要系統(tǒng)制定比較完備的法律，健全社會(huì)主義法制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1949年到1966年“文革”前，政協(xié)會(huì)議、中央人民政府、全國(guó)人大及其常委會(huì)共制定法律、法令、決議及法律問(wèn)題的決定127件。這個(gè)時(shí)期的立法工作，對(duì)社會(huì)主義制度的建立、鞏固、完善和發(fā)展發(fā)揮了重要作用，為探索社會(huì)主義法制提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。但是，20世紀(jì)50年代后期開始，特別是“文革”期間，由于指導(dǎo)思想上發(fā)生“左”的錯(cuò)誤和工作中的失誤，社會(huì)主義民主法制遭到嚴(yán)重破壞，立法工作幾乎陷入停頓。

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放和社會(huì)主義民主法制建設(shè)的歷史新時(shí)期。1979年，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過(guò)了地方組織法、刑法、刑事訴訟法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法等七部重要法律，拉開了新時(shí)期立法工作序幕。1982年12月，在深刻總結(jié)建國(guó)以來(lái)正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)現(xiàn)行憲法，確立了國(guó)家根本任務(wù)和根本制度、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等，為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提供根本遵循。此后，全國(guó)人大根據(jù)改革開放和客觀形勢(shì)的發(fā)展需要，于1988年、1993年、1999年和2004年，進(jìn)行了部分條款的修改，先后將“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”“私營(yíng)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”“實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”等寫入憲法，現(xiàn)行憲法在穩(wěn)定中堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，在與時(shí)俱進(jìn)中保持穩(wěn)定。憲法是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)安邦的總章程，是所有立法活動(dòng)的根本依據(jù)，也為我國(guó)立法工作全面推進(jìn)奠定了根本基礎(chǔ)。1997年9月，黨的十五大明確提出，要加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。圍繞實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)人大及其常委會(huì)有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)，立、改、廢、釋并舉，精心組織，積極主動(dòng)開展立法工作；其他各立法主體積極跟進(jìn)，不同層次立法齊頭并進(jìn)。到2010年底，以憲法為核心，以憲法相關(guān)法及民法、商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多層次法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系如期形成，國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)的各個(gè)方面實(shí)現(xiàn)有法可依。這是我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)發(fā)展史上的重要里程碑。2014年9月，習(xí)近平總書記指出，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，我們國(guó)家和社會(huì)生活各方面總體上實(shí)現(xiàn)了有法可依，這是我們?nèi)〉玫闹卮蟪删停彩俏覀兝^續(xù)前進(jìn)的新起點(diǎn)。

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，從關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略高度定位法治、布局法治、厲行法治，將全面依法治國(guó)納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，開啟了我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)新征程。全國(guó)人大及其常委會(huì)深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，特別是全面依法治國(guó)新理念新思想新戰(zhàn)略，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，立法工作呈現(xiàn)出數(shù)量多、分量重、節(jié)奏快的特點(diǎn)，取得一批新的重要立法成果。各領(lǐng)域一批重大立法相繼出臺(tái)。保障憲法實(shí)施的法律制度不斷完善，設(shè)立國(guó)家憲法日，建立憲法宣誓制度，普遍賦予設(shè)區(qū)市地方立法權(quán)；國(guó)家安全法律制度體系基本確立，制定國(guó)家安全法、反間諜法、反恐怖主義法、網(wǎng)絡(luò)安全法、核安全法等；民法典編纂工作取得重大進(jìn)展，制定民法總則，民法典分編草案整體提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議后，又相繼拆分審議，2019年底將整合總則和分編提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議，有望明年全國(guó)人代會(huì)通過(guò)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域法律機(jī)制不斷健全，社會(huì)民生和生態(tài)文明領(lǐng)域立法進(jìn)一步加強(qiáng)。與此同時(shí)，為保證重大改革于法有據(jù)，通過(guò)統(tǒng)籌修改相關(guān)法律、作出授權(quán)決定等方式，支持和推動(dòng)相關(guān)領(lǐng)域改革，使立法決策同改革決策更好結(jié)合起來(lái)，保證法治和改革相輔相成、相互促進(jìn)。2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議對(duì)憲法進(jìn)行第五次修改，適應(yīng)新形勢(shì)、吸納新經(jīng)驗(yàn)、確認(rèn)新成果、作出新規(guī)范，確立習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在國(guó)家和社會(huì)生活中的指導(dǎo)地位，規(guī)定國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的組織和職權(quán)等，更好地體現(xiàn)了人民意志和黨的主張。截至2019年8月底，現(xiàn)行有效法律274件，行政法規(guī)600多件，地方性法規(guī)12000多件，以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系進(jìn)一步完善。

二、新中國(guó)70年立法的經(jīng)驗(yàn)與啟示

新中國(guó)成立70年，特別是改革開放40多年來(lái)，我們成功走出了一條中國(guó)特色的立法路子。成就來(lái)之不易，經(jīng)驗(yàn)彌足珍貴。經(jīng)驗(yàn)既是對(duì)過(guò)去的總結(jié)，又是對(duì)未來(lái)的指引。

一是堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。立法具有鮮明的政治屬性。立法機(jī)關(guān)是國(guó)家重要政治機(jī)關(guān)，立法活動(dòng)是國(guó)家重要政治活動(dòng)，立法工作是國(guó)家重要政治工作，必須旗幟鮮明講政治，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”，堅(jiān)定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護(hù)”。立法要堅(jiān)決貫徹黨的路線、方針、政策和決策部署，把黨的主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。要加強(qiáng)請(qǐng)示報(bào)告，凡重大立法事項(xiàng)，立法涉及的重大體制、重大政策調(diào)整，以及需要由黨中央研究的立法中的重大問(wèn)題，由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央請(qǐng)示報(bào)告，其他形式立法也要貫徹這一要求，切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作的全過(guò)程和各方面。

二是堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)。理論上清醒才能做到行動(dòng)上堅(jiān)定。堅(jiān)持正確的指導(dǎo)思想，是推進(jìn)全面依法治國(guó)，做好立法工作的重要前提。改革開放以來(lái)，我們黨經(jīng)過(guò)艱辛探索，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系，包括鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想。在立法實(shí)踐中，要認(rèn)真深入貫徹，以此確定立法指導(dǎo)思想、立法思路，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，并將思想、理念轉(zhuǎn)化為制度、體制和機(jī)制。

三是堅(jiān)持人民主體地位，以人民為中心，貫徹立法為民。把反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到立法全過(guò)程。緊扣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際和人民群眾關(guān)切，著眼于促進(jìn)人的全面發(fā)展、全體人民共同富裕，適應(yīng)人民在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面日益增長(zhǎng)的要求，從法律制度上充分體現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，不斷增強(qiáng)人民的獲得感、幸福感、安全感。要把事關(guān)人民群眾身體健康、生命安全和切身利益的立法項(xiàng)目放在工作首位，及時(shí)通過(guò)立法積極回應(yīng)社會(huì)各界的關(guān)切和人民群眾的期盼，確保立法的社會(huì)效果。

四是堅(jiān)持立法決策與改革決策相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。改革和法治，如車之兩輪、鳥之兩翼，要在法治的軌道上推進(jìn)改革，在改革的進(jìn)程中完善法治。堅(jiān)持立法主動(dòng)適應(yīng)改革決策，對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟的，及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)立法程序，在法律中予以明確；對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟、又需法律作出規(guī)定的，可先作出原則規(guī)定，明確改革的基本方向和主要措施；對(duì)與現(xiàn)行法律規(guī)定不一致、修改法律條件尚不成熟、需要先行先試的，按照法定程序及時(shí)作出授權(quán)決定或者改革決定，發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)、規(guī)范和保障作用。

五是堅(jiān)持從中國(guó)國(guó)情和實(shí)際出發(fā)。實(shí)踐是法律的基礎(chǔ)，法律是實(shí)踐的總結(jié)。我國(guó)是一個(gè)有近14億人口的大國(guó)，底子薄、發(fā)展不平衡，地域遼闊、民族眾多，國(guó)情復(fù)雜。立法要著眼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)，扎根中國(guó)土壤，以實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，以問(wèn)題為導(dǎo)向，構(gòu)建制度規(guī)則，不斷發(fā)展完善；同時(shí)，合理吸收借鑒國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，但絕不照搬照抄。

六是堅(jiān)持深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，著力提高立法質(zhì)量和效率。立法質(zhì)量是立法工作的永恒主題，要緊緊抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，不斷完善立法體制機(jī)制，加強(qiáng)立法機(jī)關(guān)和立法隊(duì)伍建設(shè)，擴(kuò)大公民的立法參與，完善科學(xué)立法的形式方法，自覺遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律、自然規(guī)律、社會(huì)發(fā)展規(guī)律以及立法規(guī)律，立、改、廢、釋并舉，不斷提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，使制定出來(lái)的法律能夠反映人民意愿、得到人民擁護(hù)，經(jīng)得起實(shí)踐和人民的檢驗(yàn)。對(duì)于黨中央有要求、現(xiàn)實(shí)有需要、群眾有期待的立法項(xiàng)目，要敢于作出政治決斷、法律決斷，不能久拖不決、議而不決。

七是堅(jiān)持價(jià)值引領(lǐng)，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入立法。道德是內(nèi)心的法律，法律是成文的道德。法安天下，德潤(rùn)人心，兩者相輔相成、相得益彰。要在法律規(guī)范中更好地體現(xiàn)國(guó)家的價(jià)值目標(biāo)、社會(huì)的價(jià)值取向、公民的價(jià)值準(zhǔn)則，推進(jìn)道德領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)立法，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法律規(guī)范，使以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的價(jià)值導(dǎo)向更加鮮明。

八是堅(jiān)持以憲法為依據(jù)，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一。加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，以完備的法律推動(dòng)憲法實(shí)施，保證憲法確立的制度、原則和國(guó)策、方略得到貫徹實(shí)施。推進(jìn)合憲性審查工作，法律、有關(guān)法律問(wèn)題的決定和有關(guān)方面擬出臺(tái)的法規(guī)規(guī)章、重要政策和重大舉措，凡涉及憲法有關(guān)規(guī)定如何理解、如何適用的，都應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)合憲性審查，確保與憲法規(guī)定、憲法精神相符合。加強(qiáng)備案審查工作，所有法規(guī)規(guī)章、司法解釋和各類規(guī)范性文件都要依法依規(guī)納入備案審查范圍，做到有件必備、有件必審、有錯(cuò)必糾，切實(shí)維護(hù)法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

三、新時(shí)代的立法任務(wù)與展望

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，全面依法治國(guó)與法律體系完善也進(jìn)入了新時(shí)代。新時(shí)代的立法面臨新形勢(shì)新任務(wù)。

一是我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在新的歷史條件下，人民群眾對(duì)立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有的問(wèn)題，而是好不好、管用不管用的問(wèn)題。法律法規(guī)不僅要體現(xiàn)價(jià)值理念，規(guī)定應(yīng)然狀態(tài)，還要能夠合理有效地解決現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際問(wèn)題，吸納公民廣泛參與，體現(xiàn)公平正義。法律法規(guī)既要“好看”又要管用；以良法促進(jìn)法治、保障善治。

二是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須堅(jiān)定不移貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。經(jīng)濟(jì)發(fā)展要高質(zhì)量，立法也要高質(zhì)量。要積極適應(yīng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的新形勢(shì)，正確把握國(guó)家戰(zhàn)略和強(qiáng)國(guó)目標(biāo)對(duì)立法工作提出的新要求，通過(guò)法治方式使之制度化、規(guī)范化，更好發(fā)揮立法的積極作用。

三是全面深化改革深入推進(jìn)。改革開放是決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵一招。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成并不斷完善的情況下，不論是已經(jīng)確定的還是今后將要推出的重要改革任務(wù)和舉措，很多都涉及現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定、涉及法治，這同我們過(guò)去推進(jìn)改革有很大不同。必須著力處理好改革和法治的關(guān)系，適應(yīng)全面深化改革，及時(shí)作出立法安排。

四是全面依法治國(guó)深入實(shí)施。全面依法治國(guó)是一場(chǎng)深刻革命，法治的價(jià)值更加彰顯。推進(jìn)全面依法治國(guó)，立法是基礎(chǔ)，各項(xiàng)事業(yè)、各方面都需要法治的有力支撐和保障，立法任務(wù)更加艱巨繁重，標(biāo)準(zhǔn)要求更高。必須堅(jiān)持立法先行，加強(qiáng)立法工作，填補(bǔ)立法空白，滿足法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的立法需求，不斷提升立法的質(zhì)量和水平，更好反映經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律、人民意愿和要求。

五是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。法律是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要載體，立法是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，擔(dān)負(fù)重要使命。要聚焦實(shí)踐提出的問(wèn)題和立法需求，將立法著力點(diǎn)更多放在解決發(fā)展不平衡不充分的制度性突出問(wèn)題，彌補(bǔ)相關(guān)制度規(guī)范的短板和缺項(xiàng)，使國(guó)家制度和法律制度更加成熟定型，法律體系更加完備系統(tǒng)協(xié)調(diào)，法律規(guī)范更加有效管用。

總之，做好新時(shí)代立法工作，必須深刻認(rèn)識(shí)新時(shí)代的大趨勢(shì)大背景、新變化新要求，自覺把立法工作放在黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展大局上來(lái)謀劃、來(lái)推進(jìn)、來(lái)思考，自覺服從服務(wù)于大局。我們要在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，以新中國(guó)成立70周年為契機(jī)，深入總結(jié)立法成就和經(jīng)驗(yàn)，只爭(zhēng)朝夕，勇于擔(dān)當(dāng)，善于作為，加快立法工作步伐，為堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出新的貢獻(xiàn)。

（本文作者許安標(biāo)為全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任）