導(dǎo)讀：11月13日至14日，第二十五次全國地方立法工作座談會在云南昆明召開。中共中央政治局委員、全國人大常委會副委員長王晨出席會議并講話。這次會議的舉行，正值全黨全國上下深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會精神之際，具有十分重要的意義。記者在會議現(xiàn)場為您了解地方立法工作新動態(tài)和新經(jīng)驗(yàn)。???

立法是建立國家制度和法律制度的重要政治活動，在堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中居于無可替代的重要地位。建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家，需要用好國家和地方兩個(gè)立法權(quán)。

1979年，地方組織法賦予省級人大及其常委會地方立法權(quán)。接下來，地方立法權(quán)的主體范圍逐步擴(kuò)大。2015年修改的立法法，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2018年，十三屆全國人大一次會議通過的憲法修正案，增加了關(guān)于設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的規(guī)定。40年來，作為國家立法的重要補(bǔ)充，地方立法為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、形成和完善中國特色社會主義法律體系發(fā)揮了重要作用。

進(jìn)入新時(shí)代，面臨新要求，如何處理好創(chuàng)造性開展地方立法工作與維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一的辯證關(guān)系？如何準(zhǔn)確把握省級人大常委會的審批權(quán)？如何應(yīng)對省級人大與設(shè)區(qū)的市人大立法權(quán)限交叉、重復(fù)立法等問題？在第二十五次全國地方立法工作座談會上，與會人員圍繞這一系列問題展開交流與討論。

“在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，鼓勵(lì)地方立法創(chuàng)新發(fā)展”

今年7月，習(xí)近平總書記對地方人大及其常委會工作作出重要指示，充分肯定了地方人大及其常委會40年來取得的成就和作出的貢獻(xiàn)，提出了做好地方人大工作要重點(diǎn)把握的原則、任務(wù)和要求，要求“創(chuàng)造性地做好立法、監(jiān)督等工作”。

根據(jù)立法法的規(guī)定，地方性法規(guī)不得與憲法、法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸，這是保證法制統(tǒng)一的需要。同時(shí)，地方性法規(guī)還應(yīng)當(dāng)立足本地實(shí)際進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)行得通、真管用、有效率。這是落實(shí)習(xí)近平總書記指示精神的必然要求，也是新形勢下地方立法面臨的新課題。

“地方立法的活力在于不與上位法相抵觸的情況下具有創(chuàng)新性?！彼拇ㄊ∪舜蠓ㄖ莆敝魅挝瘑T、常委會法工委主任黃智剛在分組討論中坦言，有從事立法工作的同事反映，“祁連山事件”發(fā)生后，大家感覺畏手畏腳。

兩年前，在甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞典型案例中，“在立法層面為破壞生態(tài)行為‘放水’”問題發(fā)人深省。同時(shí)，這也在某種程度上讓一些從事地方立法工作的同志有了思想上的包袱。

海南省人大法制委副主任委員鄧云秀也反映：“大家都怕出問題，怕追責(zé)?！?/p>

如何處理好創(chuàng)造性開展地方立法工作與維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一的辯證關(guān)系？在座談會上，中共中央政治局委員、全國人大常委會副委員長王晨表示，總的原則是，在維護(hù)國家法制統(tǒng)一的前提下，鼓勵(lì)地方立法創(chuàng)新發(fā)展，為社會主義法治實(shí)踐提供更多樣本，鼓勵(lì)和保護(hù)地方立法的積極性。下一步還要繼續(xù)對地方立法放權(quán)，逐步有序釋放地方立法空間。

這讓參加會議的地方人大及其常委會的同志都感到十分振奮。對目前的地方立法工作而言，這既是一支“安慰劑”，更是一劑“強(qiáng)心針”。

“這對做好地方立法工作確實(shí)很重要?！焙鲜∪舜蠓ㄖ莆敝魅挝瘑T、常委會法工委主任吳秋菊表示，對于今后開展地方立法工作，信心更足了！

對設(shè)區(qū)的市立法的審批，必須堅(jiān)持合法性審查原則

隨著推進(jìn)地方治理方式轉(zhuǎn)變和治理能力提升，設(shè)區(qū)的市立法將發(fā)揮越來越重要的作用。根據(jù)立法法的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)人大常委會批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)人大常委會對報(bào)請批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查。

然而，座談會期間，有的地方人大同志提出，設(shè)區(qū)的市立法工作起步不久，立法能力和經(jīng)驗(yàn)尚有欠缺，法規(guī)案中確實(shí)存在不少合理性或者立法技術(shù)等問題；在省、自治區(qū)人大常委會會議審議過程中，也確實(shí)有不少常委會委員、人大代表提出這方面的審議意見。

針對這一問題，全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛在即席發(fā)言中指出，一是要通過培訓(xùn)等方式加以引導(dǎo)，二是妥善把握合法性的標(biāo)準(zhǔn)，三是各方面問題最好通過溝通和指導(dǎo)提前解決。

對此，一些省級人大常委會在實(shí)踐中也積累了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)。有的變被動審批為主動指導(dǎo)，提前介入把關(guān)，努力把問題解決在法規(guī)通過和報(bào)批前。例如，目前在浙江，每件設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)通過前，都要報(bào)送省人大常委會法工委，由法工委對其貫徹落實(shí)黨的決策部署和合法性、重大合理性、明顯立法技術(shù)等方面存在的問題，提出修改意見。有的將指導(dǎo)關(guān)口前移，從法規(guī)立項(xiàng)源頭加強(qiáng)指導(dǎo)把關(guān)。比如，黑龍江省人大常委會制定了審查批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)辦法，其中，明確了設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)在每年1月31日前將年度立法計(jì)劃報(bào)省人大。

同時(shí)，李飛強(qiáng)調(diào)，合法性審查原則是省、自治區(qū)人大常委會對設(shè)區(qū)的市立法的審批指導(dǎo)工作中必須堅(jiān)持的一項(xiàng)基本原則，貫穿于立法指導(dǎo)、法規(guī)批準(zhǔn)和備案審查的全過程。

那么，要如何確定合法性審查標(biāo)準(zhǔn)呢？在分組討論中，部分地方人大同志提出了這樣的問題。

根據(jù)立法法的規(guī)定，地方性法規(guī)的合法性審查主要包括是否超越權(quán)限、是否違反上位法的內(nèi)容?！拔覀兛梢詮臋M向劃定和縱向界分兩方面來判斷?！崩铒w解釋道，一是設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限在橫向上不得超越“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三個(gè)事項(xiàng)范圍。二是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)在縱向上不得與憲法相抵觸，不得侵犯法律、行政法規(guī)的權(quán)限，不得違反上位法規(guī)定，且不得與上位法立法原則、目的、精神相違背。此外，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)案的提出、審議、表決和報(bào)批程序，要嚴(yán)格遵循地方性法規(guī)制定程序。

避免重復(fù)立法，要在突出地方立法特色，可操作、有效管用，遵循立法技術(shù)上下功夫

按照立法法的規(guī)定，省級人大及其常委會可以就國家專屬立法權(quán)之外的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的立法權(quán)則集中在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”三個(gè)事項(xiàng)范圍內(nèi)。

如此一來，便在這三個(gè)立法事項(xiàng)范圍內(nèi)產(chǎn)生立法權(quán)限交叉。立法權(quán)限交叉容易造成重復(fù)立法問題，而重復(fù)立法不僅造成有限立法資源的浪費(fèi)，降低立法效率，也會在一定程度上降低上位法的實(shí)施效果，影響立法效能的發(fā)揮。

實(shí)踐中，的確出現(xiàn)了部分重復(fù)立法的問題。如何解決？一些地方人大的同志在分組討論中也提出了這方面的困惑。

“立法權(quán)限的交叉是不可避免的，因?yàn)樵谖覈y(tǒng)一分層次的立法體制下，法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的立法權(quán)限呈依次遞減的關(guān)系，上一層級的立法權(quán)限必然包含下一層級的立法權(quán)限范圍?！崩铒w認(rèn)為，在設(shè)區(qū)的市立法事項(xiàng)范圍內(nèi)避免重復(fù)立法，一是在立法項(xiàng)目上避免重復(fù)立法；二是在法規(guī)內(nèi)容上避免重復(fù)立法，要在突出地方立法特色，可操作、有效管用和立法技術(shù)上下功夫。

同時(shí)，一些地方人大常委會也結(jié)合自己的探索和實(shí)踐給出了答案。

據(jù)介紹，廣西壯族自治區(qū)人大常委會注重做好與設(shè)區(qū)的市在立法規(guī)劃計(jì)劃上的銜接。例如，鑒于壯族和其他少數(shù)民族民居風(fēng)格迥異，各少數(shù)民族之間傳統(tǒng)村落有較大差別，大石山區(qū)、平原、沿海地區(qū)的傳統(tǒng)村落保護(hù)需求也不盡相同，自治區(qū)人大常委會未將傳統(tǒng)村落保護(hù)納入立法規(guī)劃，給設(shè)區(qū)的市和自治縣留下立法空間。

云南省人大常委會堅(jiān)持立法工作一盤棋，加強(qiáng)對全省立法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制，印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)省、州（市）、自治縣立法工作的意見》，為統(tǒng)籌全省立法工作提供了制度保障。

吉林省人大常委會努力引導(dǎo)設(shè)區(qū)的市結(jié)合地方治理的需要，突出特點(diǎn)，以小切口做大文章，著力完善地方治理的法律規(guī)范?！栋咨绞形鞅辈硭畮祜嬘盟幢Ｗo(hù)條例》《松原市飲用水水源保護(hù)條例》《長春市機(jī)動車停車場管理?xiàng)l例》《四平市小廣告發(fā)布管理規(guī)定》等一批設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)出臺實(shí)施，為基層治理提供了法制保障。

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貫徹新精神，落實(shí)新要求，解決新問題。地方立法必將發(fā)揮更加重要的作用，為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出新的貢獻(xiàn)。（舒穎）