原標(biāo)題：加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作提升地方依法治理能力和水平

在第二十五次全國地方立法工作座談會上的小結(jié)（摘要）全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀

今年是新中國成立70周年。在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，慶?；顒尤〉脠A滿成功，有力彰顯了國威軍威，極大振奮了民族精神，廣泛激發(fā)了各方面力量，在國內(nèi)外產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。10月28日至31日，黨中央召開十九屆四中全會，會議審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，這是一篇馬克思主義的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)和政治宣言書。2019年是我國地方人大設(shè)立常委會40周年，習(xí)近平總書記對地方人大及其常委會工作作出重要指示，全國人大常委會召開紀(jì)念座談會，栗戰(zhàn)書委員長發(fā)表重要講話。四中全會結(jié)束不久，習(xí)近平總書記在上?？疾欤?1月2日下午到長寧區(qū)虹橋街道古北社區(qū)全國人大常委會（法工委）建立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，對基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作給予充分肯定，并就人大制度、民主制度作出重要指示。今年，全國人大常委會還召開省級人大立法工作交流會，加上本次會議，是第一次就地方立法工作在一年內(nèi)召開兩次全國會議。

本次會議共收到交流論文31篇，有10個省、自治區(qū)、直轄市的同志作了大會交流發(fā)言，其他同志在6個小組進(jìn)行了交流討論，提出了不少有益的意見建議，很有啟發(fā)性。大家普遍認(rèn)為，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視人大工作和法治建設(shè)，對立法工作作出許多重要論述，為新時代法治中國建設(shè)和立法工作指明了前進(jìn)方向、提供了基本遵循，使我們深受鼓舞和激勵。全國人大常委會十分重視地方立法工作，加強(qiáng)對地方立法工作的聯(lián)系指導(dǎo)，著力增強(qiáng)人大工作和立法工作整體實(shí)效，特別是今年召開兩次全國會議，體現(xiàn)了對地方立法工作的關(guān)心和支持，增強(qiáng)了地方人大同志的責(zé)任感使命感，提振了大家的精氣神兒。王晨副委員長的講話，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的十九屆四中全會精神，充分肯定了法治特別是立法在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要地位和作用，適應(yīng)新形勢新要求明確提出了做好地方立法工作需要重點(diǎn)把握的原則、任務(wù)和要求，對于加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作，提升地方依法治理能力和水平，具有重要指導(dǎo)意義。希望同志們進(jìn)一步提高政治站位，增強(qiáng)思想自覺和行動自覺，推動地方立法工作不斷取得新成績、作出新貢獻(xiàn)，充分發(fā)揮地方立法在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用。

一、各地貫徹省級人大立法工作交流會精神的有關(guān)情況

今年9月4日至5日，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，全國人大常委會在天津召開省級人大立法工作交流會。這兩個月來，各地積極貫徹落實(shí)會議精神，許多地方向全國人大常委會辦公廳、法工委報送了有關(guān)情況。各地普遍在會后第一時間向本省（區(qū)、市）黨委和人大常委會黨組報告、匯報會議精神，一些?。▍^(qū)、市）黨委和人大常委會黨組對貫徹會議精神進(jìn)行專題研究，作出相關(guān)部署、提出明確要求。有的是召開黨委常委會議、黨委人大工作會議，有的是召開人大常委會黨組會議、主任會議，有的召開本地紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會40周年座談會、立法工作座談會或者交流會，還有的結(jié)合主題教育活動，組織傳達(dá)學(xué)習(xí)、貫徹落實(shí)全國會議精神，初步看效果是非常積極的。

從各地報告的情況看，地方黨委和人大高度重視，結(jié)合本地實(shí)際采取措施，加強(qiáng)和改進(jìn)地方立法工作。希望同志們深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九屆四中全會精神，把“兩個維護(hù)”落實(shí)到地方立法工作全過程和各方面，把工作熱情持續(xù)轉(zhuǎn)化為做好地方立法工作的實(shí)際行動。

二、關(guān)于地方立法的幾項具體工作

（一）完善和拓展立法聯(lián)系點(diǎn)。11月2日臨近傍晚，習(xí)近平總書記來到上海市長寧區(qū)虹橋街道古北社區(qū)，聽取了社區(qū)開通社情民意直通車、服務(wù)基層群眾參與立法工作等情況介紹，并同正在參加立法意見征詢的社區(qū)居民代表親切交談。他強(qiáng)調(diào)，你們這里是全國人大常委會建立的基層立法聯(lián)系點(diǎn)，你們立足社區(qū)實(shí)際，認(rèn)真扎實(shí)開展工作，做了很多接地氣、聚民智的有益探索。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，要堅持好、鞏固好、發(fā)展好，暢通民意反映渠道，豐富民主形式。

習(xí)近平總書記的重要指示，對我們基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作是極大的鼓勵和肯定，為我們進(jìn)一步做好這項工作指明了方向。全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)同志就貫徹落實(shí)工作作出重要批示，法工委正在認(rèn)真研究落實(shí)，準(zhǔn)備在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大基層立法聯(lián)系點(diǎn)，深入推進(jìn)民主立法?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)的設(shè)立要堅持：一是有基礎(chǔ)；二是有特點(diǎn)；三是有意愿。希望得到地方人大的支持和協(xié)助，為我們提供好典型、好線索；同時，也希望地方人大在這方面進(jìn)行積極探索，擴(kuò)大公民立法有序參與，暢通社情民意表達(dá)和反映渠道。我們要堅持求真務(wù)實(shí)，不搞形式主義。

（二）加強(qiáng)立法宣傳工作。為了加強(qiáng)和改進(jìn)立法宣傳工作，及時對外發(fā)聲，發(fā)布立法工作信息，加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，根據(jù)全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)同志指示精神，在中央宣傳部指導(dǎo)下，全國人大常委會法工委建立了發(fā)言人制度，采取定期發(fā)布和不定期發(fā)布兩種方式。8月21日和10月18日兩次舉行法工委發(fā)言人記者會，向社會通報全國人大常委會審議法律草案有關(guān)情況、近期部分法律草案公開征求意見情況，并就社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題，從立法角度予以解答和回應(yīng)，運(yùn)用法理說明問題、解疑釋惑、駁斥謬誤，是新形勢下講好人大故事、立法故事的新舉措，取得了良好的效果。

關(guān)于講好新時代立法故事、做好立法宣傳工作，栗戰(zhàn)書委員長在2018年9月召開的全國人大常委會立法工作會議上就提出了明確要求。我們要在做好地方立法工作的同時，把立法宣傳工作納入我們的工作范圍，統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)推進(jìn)。要把立法工作同普法工作有機(jī)結(jié)合起來，使立法工作的過程成為宣傳普及憲法法律、弘揚(yáng)法治精神的過程。我們不僅要會“做”，也就是把法律法規(guī)立好修好；而且還要會“說”，也就是用講故事方式把法律法規(guī)宣傳好、解讀好、闡釋好，增強(qiáng)全社會法治觀念，增強(qiáng)各方面立法認(rèn)同。努力形成具有中國特色的法律語言體系，使“法言法語”為人民群眾所了解、所熟悉、所掌握，這也是把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)、融入立法工作的一個重要方面。要在黨委和宣傳部門領(lǐng)導(dǎo)下，掌握輿論工作主動權(quán)和話語權(quán)，用好各類媒體媒介，綜合運(yùn)用報紙、電視、廣播、刊物和網(wǎng)站、微博、微信、移動客戶端等新媒體。要把做好法律法規(guī)宣傳工作，同人大監(jiān)督工作、代表工作、對外交往工作有機(jī)結(jié)合起來，努力做到立法工作同有關(guān)工作“兩結(jié)合、兩促進(jìn)”。

（三）深入推進(jìn)備案審查工作。備案審查工作是各級人大的一項重要工作。黨的十九屆四中全會《決定》中再次提出了“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”的要求。不久前，中共中央修訂發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》。在人大層面，有關(guān)開展備案審查工作的法律規(guī)定，主要是在立法法和監(jiān)督法中。

地方人大備案審查工作，總的看，都已經(jīng)開展起來了，但工作情況不平衡，還需要加強(qiáng)和改進(jìn)。在抓好面上工作的同時，希望著重抓好兩項工作：一是建立健全備案審查信息平臺，盡快實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)通。今年7月，法工委在武漢召開座談會，提出平臺向下延伸的要求；10月，在銀川召開了推進(jìn)會，進(jìn)一步部署推動。希望各地方加大工作力度，努力實(shí)現(xiàn)備案審查工作制度化、規(guī)范化、數(shù)字化、智能化，為“有件必備、有備必審、有錯必究”提供有效便捷的物質(zhì)技術(shù)保障。二是推進(jìn)備案審查工作情況報告制度，保證人大常委會依法履行職責(zé)。在2018年杭州會議上，我們就建議地方人大常委會在這方面進(jìn)行多種形式的探索和實(shí)踐，使之成為加強(qiáng)備案審查工作的一個重要抓手。據(jù)了解，31個?。▍^(qū)、市）人大常委會均已在今年實(shí)現(xiàn)了專項報告工作。下一步，希望省、自治區(qū)人大常委會考慮指導(dǎo)本地區(qū)一兩個設(shè)區(qū)的市（自治州）人大常委會進(jìn)行試點(diǎn)，逐步完善和擴(kuò)大。

（四）及時修改完善地方性法規(guī)。近年來，隨著“四個全面”戰(zhàn)略布局深入推進(jìn)，全國人大常委會加大加快了法律修改工作，有的是全面修訂，有的是部分修改，還有不少是通過打包修法方式進(jìn)行統(tǒng)籌修改。法律修改的許多內(nèi)容都涉及需要地方性法規(guī)配套實(shí)施的問題。2018年，我們貫徹全國人大常委會有關(guān)決議精神，推動生態(tài)環(huán)保方面規(guī)范性文件全面清理工作，其中一個重要內(nèi)容就是要求完善有關(guān)地方性法規(guī)。2018年12月，我們在向全國人大常委會報告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r時，專門報告了地方人大生態(tài)環(huán)保配套法規(guī)情況，修改514件、廢止83件，列入立法工作計劃、擬抓緊修改或者廢止的432件；就大氣污染防治法配套法規(guī)情況看，當(dāng)時有28個省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)完成制定或者修改工作，有3個擬于12月底完成。

以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系是一個整體，其中主要包括七個法律部門和三個規(guī)范層級。三個規(guī)范層級：一是法律層級；二是行政法規(guī)層級；三是地方性法規(guī)層級。要充分發(fā)揮法律體系在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要作用，法律體系內(nèi)部的和諧統(tǒng)一十分重要。在國家層面，我們一般是要求國務(wù)院和有關(guān)方面在法律出臺后、實(shí)施前，及時制定保證法律有效實(shí)施必需的、配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章或者其他規(guī)范性文件。希望地方人大的同志能夠關(guān)注并跟進(jìn)國家法律制度的發(fā)展變化，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，對有關(guān)地方性法規(guī)及時作出修改完善，并監(jiān)督有關(guān)方面做好地方政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件的修改完善工作。

習(xí)近平總書記要求增強(qiáng)人大工作整體實(shí)效。很重要的一點(diǎn)，就是在立法上形成整體合力、增強(qiáng)整體實(shí)效。地方性法規(guī)及時跟進(jìn)國家立法，是實(shí)行社會主義法治、完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的必然要求，同時也是人大工作形成整體合力、增強(qiáng)整體實(shí)效的內(nèi)在要求。

（五）共同努力做好行政處罰法修改工作。多年來，從事地方立法工作的同志一直通過多種方式包括在全國地方立法工作座談會上反映，希望調(diào)整完善行政處罰法中有關(guān)地方立法權(quán)限的規(guī)定，給地方更多的立法空間，以適應(yīng)地方管理、基層治理的實(shí)際需要。全國人大常委會一直強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮地方立法的作用，重視調(diào)整完善地方立法權(quán)限問題。十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃和2019年立法工作計劃已將修改行政處罰法列入其中，由法工委牽頭，目前正在抓緊工作。這次全國地方立法工作座談會一并安排了一個專題，召開一個座談會，找一些熟悉情況、有研究的同志，聽取對修改行政處罰法的意見。

總的看，經(jīng)過20多年，行政管理和行政處罰領(lǐng)域出現(xiàn)許多新情況新變化，有關(guān)法律制度（包括行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等）應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)、完善發(fā)展。實(shí)際工作中，對于地方管理、基層治理中遇到的新情況新問題，對于地方人大同志提出的一些詢問咨詢問題，我們都在遵循有關(guān)法律基本原則的基礎(chǔ)上，作了較為靈活的處理，力求解決或者緩解這方面面臨的矛盾。我們希望利用這次座談會的機(jī)會，多聽聽地方同志特別是多年從事地方立法工作的同志對這個問題的意見建議，爭取及早確定行政處罰法的修改方案。