原標(biāo)題：關(guān)于對(duì)縣級(jí)人民政府規(guī)范性文件備案審查工作的實(shí)踐與思考

規(guī)范性文件備案審查是憲法、地方組織法、監(jiān)督法賦予縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，也是地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的重要手段之一。自縣級(jí)人大開展規(guī)范性文件備案審查工作以來，取得了明顯成效，縣級(jí)人民政府依法行政的意識(shí)明顯提升，規(guī)范性文件的合法性顯著提高，但仍然存在一定不足，影響了人大的法律監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。本文結(jié)合實(shí)際，僅就如何進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)縣級(jí)人民政府規(guī)范性文件備案審查工作談一點(diǎn)粗淺的看法。

一、正確認(rèn)識(shí)規(guī)范性文件備案審查的重要意義

（一）加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查，是民主法治建設(shè)的必然要求。人大是民意機(jī)關(guān)，是代表機(jī)關(guān)，由縣級(jí)人大常委會(huì)對(duì)縣級(jí)人民政府規(guī)范性文件的合法性、適當(dāng)性進(jìn)行審查，其實(shí)質(zhì)就是代表人民參與管理本行政區(qū)域內(nèi)的具體事務(wù)。對(duì)縣人民政府規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，是使縣人民政府行政權(quán)力的行使不致偏離民主與科學(xué)準(zhǔn)則的重要手段，有利于防止行政權(quán)力的濫用，保證人民的權(quán)力真正用來為人民謀利益，提高法治化水平。

（二）加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查，是保障憲法和法律正確實(shí)施的有效手段。我們知道，規(guī)范性文件具有普遍適用性和反復(fù)適用性，如果存在合法性或者重大合理性問題，一旦實(shí)施，危害的往往不僅僅是某個(gè)人或者某幾個(gè)人的利益，將會(huì)在—個(gè)較長的時(shí)間內(nèi)，損害廣大人民群眾的利益，不利于法律法規(guī)的實(shí)施，損害法律的尊嚴(yán)和權(quán)威?？h級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的審查監(jiān)督，把好質(zhì)量關(guān)，及時(shí)糾正或者撤銷與法律、法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件，就能有力地制止法律實(shí)施中的偏差現(xiàn)象，對(duì)于確保法律、法規(guī)在本行政區(qū)域內(nèi)的正確實(shí)施，維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一具有重要作用。

（三）加強(qiáng)規(guī)范性文件的備案審查，是維護(hù)社會(huì)公平正義的現(xiàn)實(shí)需要。行政部門制定的規(guī)范性文件集中體現(xiàn)了政府及其部門的管理要求，雖然絕大多數(shù)經(jīng)政府集體討論，但仍有一部分體現(xiàn)了政府及其部門單方面的意志。通過對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，縣人大常委會(huì)可以將民意反映給政府及其部門，敦促政府修改或者予以撤銷違法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，可以從源頭上防止和避免出現(xiàn)損害社會(huì)公平正義的做法，更好地體現(xiàn)人民群眾的根本利益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

二、當(dāng)前規(guī)范性文件備案審查工作中存在的問題

（一）認(rèn)識(shí)有欠缺

規(guī)范性文件備案審查制度是監(jiān)督和規(guī)范行政行為的重要法律制度，是推進(jìn)依法行政進(jìn)程的重要手段。但由于認(rèn)識(shí)上的欠缺，影響了規(guī)范性文件備案審查工作的開展。主要原因在于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)及部門對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的重要性認(rèn)識(shí)不夠，沒有把規(guī)范性文件監(jiān)督工作作為全面推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，對(duì)于備案審查往往認(rèn)為是負(fù)擔(dān)，是多余的工作任務(wù)，主動(dòng)接受人大監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)這項(xiàng)工作重要性和必要性缺乏足夠認(rèn)識(shí)。

（二）備案審查力量不足

一方面縣級(jí)人民政府備案審查力量不足?？h級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)是政府依法行政的中樞機(jī)構(gòu)，也是依法行政的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。規(guī)范性文件備案審查是依法行政的基礎(chǔ)工作，必須首先由政府法制機(jī)構(gòu)先行審查把關(guān)，因此，工作人員必須要有足夠的時(shí)間和精力投入到工作中，才能做好這一工作。機(jī)構(gòu)改革后，原縣政府法制辦合并到縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)，由其承擔(dān)政府法制機(jī)構(gòu)的職能。但縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)工作人員沒有增設(shè)，專業(yè)力量仍然比較有限，備案審查隊(duì)伍力量比較薄弱。雖然安排了專人負(fù)責(zé)規(guī)范性文件備案審查工作，但其除承擔(dān)備案審查工作外往往還有法制機(jī)構(gòu)其他繁重的工作任務(wù)，無法將主要精力放在備案審查工作上。

二是縣級(jí)人大常委會(huì)審查力量不足。當(dāng)前，設(shè)區(qū)的市級(jí)人大常委會(huì)已經(jīng)單獨(dú)設(shè)立了法制委，承擔(dān)立法和備案審查工作職能，專業(yè)力量相對(duì)縣級(jí)而言較為充足。而縣級(jí)人大法制委由從原內(nèi)司工委分出單獨(dú)成立，機(jī)構(gòu)改革后又合并回內(nèi)司工委（現(xiàn)為監(jiān)察和司法委），因縣級(jí)人大機(jī)關(guān)人員編制普遍緊缺，無法配置大量的法律專業(yè)人員，專業(yè)力量嚴(yán)重不足，因此從事備案審查工作的人員不僅要承擔(dān)縣人大監(jiān)察和司法委的工作任務(wù)，還要承擔(dān)起縣人大法制委的工作，而規(guī)范性文件備案審查工作法律性、專業(yè)性都很強(qiáng)，加之量大面廣，內(nèi)容涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方方面面，現(xiàn)有的工作力量難以勝任繁重的規(guī)范性文件備案審查工作，不能將主要力量放在備案審查工作上，有時(shí)心有余而力不足。

（三）規(guī)避審查情況仍然存在

縣級(jí)人民政府工作部門發(fā)布本應(yīng)以縣級(jí)人民政府名義發(fā)布的規(guī)范性文件。一方面縣級(jí)人民政府出于行政管理或地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或利益驅(qū)動(dòng)等其他實(shí)際需要，經(jīng)其同意或者認(rèn)可以縣級(jí)人民政府工作部門名義行文，而因縣級(jí)人民政府工作部門的文件不直接報(bào)送本級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行備案審查，從而規(guī)避了審查。另一方面由于利益驅(qū)動(dòng)，個(gè)別縣級(jí)人民政府工作部門片面強(qiáng)調(diào)部門利益，本應(yīng)發(fā)布規(guī)范性文件的以非規(guī)范性文件形式發(fā)布，擅自設(shè)定行政處罰或增加行政許可條件等內(nèi)容，限制公民、法人和其他組織的權(quán)利，對(duì)其增設(shè)義務(wù)，既不報(bào)縣級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)備案，也不報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)備案，規(guī)避了審查。

三、依法做好縣級(jí)人民政府規(guī)范性文件備案審查工作（一）切實(shí)提高思想認(rèn)識(shí)

縣級(jí)人大常委會(huì)和縣級(jí)人民政府要切實(shí)提高對(duì)規(guī)范性文件備案審查重要和必要性的認(rèn)識(shí)，尤其是分管領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，努力增強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件備案審查工作的深入理解和準(zhǔn)確把握?？h級(jí)人民政府要增強(qiáng)備案意識(shí)和自覺性，促進(jìn)規(guī)范性文件備案審查制度的全面實(shí)施。要牢固樹立起接受審查和自查自糾的意識(shí)，既要嚴(yán)格按照法律、法規(guī)規(guī)定，及時(shí)做好規(guī)范性文件的報(bào)備案，自覺接受本級(jí)人大常委會(huì)的審查監(jiān)督，又要認(rèn)真開展自查自糾，對(duì)現(xiàn)有的規(guī)范性文件進(jìn)行全面清理，對(duì)新制定的規(guī)范性文件進(jìn)行自查，努力使政府的抽象行政行為更加符合法律規(guī)定和人民群眾的根本利益。

（二）充實(shí)備案審查力量

縣級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)招錄更多法學(xué)專業(yè)尤其是行政法專業(yè)的優(yōu)秀人才充實(shí)備案審查機(jī)構(gòu)力量，同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)備案審查工作加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，注重發(fā)揮縣級(jí)人大常委會(huì)各專委的力量，明確職責(zé)、落實(shí)責(zé)任，形成備案審查工作合力。此外，可以探索建立聘請(qǐng)專業(yè)人員參與備案審查工作的制度，在審查過程中，除內(nèi)部現(xiàn)職人員外，聘請(qǐng)其他法律專業(yè)人員參與審查，建立起一支規(guī)范性文件審查的專家隊(duì)伍。這樣，一方面可以補(bǔ)充人員力量的不足，另一方面可以提高整體的審查能力，以保證規(guī)范性文件審查權(quán)的正確、有效行使。

縣級(jí)人民政府及其司法行政部門在規(guī)范性文件備案審查中應(yīng)當(dāng)切實(shí)發(fā)揮好政府法制工作機(jī)構(gòu)的作用，建立內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，配備法律專業(yè)人員，充實(shí)法制機(jī)構(gòu)力量，明確職責(zé)、落實(shí)責(zé)任。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照相關(guān)要求做好規(guī)范性文件備案審查工作，建立和完善各項(xiàng)制度，并對(duì)規(guī)范性文件備案審查情況定期或不定期的進(jìn)行檢查，形成工作的良性循環(huán)，確保規(guī)范性文件備案審查工作合法有序開展。

（三）增強(qiáng)備案審查實(shí)效

一是要正確處理監(jiān)督和支持的關(guān)系。做好規(guī)范性文件備案審查工作，必須正確處理監(jiān)督與支持的關(guān)系，追求法律效果、社會(huì)效果和工作效果的統(tǒng)一?？h級(jí)人民政府要牢固樹立監(jiān)督意識(shí)，要認(rèn)識(shí)到監(jiān)督的目的是促進(jìn)和支持被監(jiān)督機(jī)關(guān)積極依法履行法定職責(zé)，自覺接受人大監(jiān)督。而人大也要把握好監(jiān)督力度，既要加大監(jiān)督力度，又要支持被監(jiān)督機(jī)關(guān)開展工作；既要堅(jiān)持原則，又要切合實(shí)際；既要維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一，又要維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。二是要加大備案審查力度?？h級(jí)人民政府及司法行政機(jī)關(guān)要加大對(duì)規(guī)范性文件備案審查的力度，既要對(duì)縣級(jí)人民政府及其辦公室制發(fā)的規(guī)范性文件嚴(yán)格依法審查，又要對(duì)政府常務(wù)會(huì)、縣長辦公和專題會(huì)議等會(huì)議紀(jì)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，從源頭上杜絕違法行政決策的出臺(tái)。對(duì)應(yīng)當(dāng)由縣級(jí)人民政府出臺(tái)的規(guī)范性文件，要加強(qiáng)審查，杜絕以其工作部門的名義發(fā)布應(yīng)當(dāng)由其出臺(tái)的規(guī)范性文件的現(xiàn)象。對(duì)縣級(jí)人民政府工作部門制定的規(guī)范性文件要加大審查力度，對(duì)違法制發(fā)的文件堅(jiān)決依法予以撤銷。要認(rèn)真開展自查自糾，對(duì)現(xiàn)有的規(guī)范性文件定期進(jìn)行清理，對(duì)新制定的規(guī)范性文件進(jìn)行自查，確保所制發(fā)的文件合法、適當(dāng)。（李華）