原標(biāo)題：淺談新時(shí)期加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作的有效途徑

人大監(jiān)督，是憲法賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)最基本、最重要的職權(quán)，與其他形式的監(jiān)督相比，具有最高的權(quán)威性和法律效力，是對其他國家機(jī)關(guān)權(quán)力的制約。如何更有成效地開展新時(shí)期人大監(jiān)督工作，是一個(gè)值得探索的重要課題。

一、充分認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督工作的重要性

（一）人大監(jiān)督權(quán)是人民當(dāng)家作主的政治權(quán)力

人大監(jiān)督權(quán)，從根本上說是人民當(dāng)家作主、管理國家事務(wù)的政治權(quán)力。“一府兩院”1接受人大監(jiān)督，就是接受人民的監(jiān)督。不承認(rèn)或不尊重人大監(jiān)督權(quán)，就是不承認(rèn)或不尊重人民的政治權(quán)力，動(dòng)搖了人民當(dāng)家作主的地位。因此，必須充分認(rèn)識(shí)人大監(jiān)督權(quán)是人民當(dāng)家作主的政治權(quán)力。

（二）人大監(jiān)督權(quán)對保障國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)具重大作用

監(jiān)督“一府兩院”的工作是人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。這種監(jiān)督，既是一種制約，又是支持和促進(jìn)。我國的國家權(quán)力機(jī)關(guān)同“一府兩院”的根本目標(biāo)、任務(wù)是一致的，都是為了保障最廣大人民的根本利益。人大及其常委會(huì)監(jiān)督的實(shí)質(zhì)，就是按照憲法和法律賦予的重要職權(quán)，對“一府兩院”的權(quán)力進(jìn)行制約，從而保障國家機(jī)器按照人民的意志和要求運(yùn)轉(zhuǎn)。實(shí)踐證明，加強(qiáng)人大監(jiān)督對于完善國家政治體制，保障國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)具有重大作用。

（三）人大監(jiān)督在國家監(jiān)督體系中處于核心地位

現(xiàn)階段，在我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活各方面各種形式的監(jiān)督中，人大監(jiān)督是最具權(quán)威的監(jiān)督，居于核心地位，具有最高的法律效力。根據(jù)法律規(guī)定，人大的監(jiān)督權(quán)是保證和維護(hù)憲法和法律的實(shí)施，維護(hù)最廣大人民的根本利益，代表國家和人民的意志，依照法律規(guī)定的形式和程序，對“一府兩院”實(shí)施法律監(jiān)督和工作監(jiān)督。而國家監(jiān)督體系中的任何一種監(jiān)督形式，只是針對某一方面進(jìn)行監(jiān)督?？梢?，現(xiàn)階段，在我國的國家監(jiān)督體系中，人大監(jiān)督是最高層次最具權(quán)威的監(jiān)督，居于整個(gè)國家監(jiān)督體系的核心地位。

二、人大監(jiān)督工作中存在的問題及成因

與憲法和法律賦予的職權(quán)相對照， 特別是與建設(shè)社會(huì)主義法治國家的要求和人民群眾的期望相比，人大監(jiān)督工作仍然是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，監(jiān)督職能發(fā)揮不到位，監(jiān)督質(zhì)量不高和實(shí)效不明顯的問題比較突出。一是程序性監(jiān)督多，實(shí)質(zhì)性監(jiān)督少。如對財(cái)政預(yù)算、社會(huì)計(jì)劃的監(jiān)督，因各方面因素的制約，往往只是過一道法定審議程序，各種指標(biāo)是否科學(xué)合理，難以深入審查，使監(jiān)督缺乏權(quán)威性和嚴(yán)肅性。二是彈性監(jiān)督多，剛性監(jiān)督少。有相當(dāng)數(shù)量的監(jiān)督只注重了形式的莊重和程序的合法，很難有效解決一些深層次、實(shí)質(zhì)性的問題，特別是對一些事關(guān)全局的重大敏感問題和社會(huì)群眾關(guān)注的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題，常因缺乏深層次的了解及相關(guān)處置措施而泛泛略過，使監(jiān)督體現(xiàn)不出應(yīng)有的力度和實(shí)效。三是建議性監(jiān)督多，強(qiáng)制性監(jiān)督少。不敢監(jiān)督的現(xiàn)象依然比較突出，審議工作、執(zhí)法檢查、工作評議等監(jiān)督方式運(yùn)用較廣泛，對存在和發(fā)現(xiàn)的問題基本都用提意見、建議的方法來督促解決，很少運(yùn)用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職和罷免等強(qiáng)制性的監(jiān)督方式。存在這種狀況的原因，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）對人大監(jiān)督的認(rèn)識(shí)沒有達(dá)到應(yīng)有的高度

從社會(huì)整體來看，人們的民主法治意識(shí)還不夠強(qiáng)，有相當(dāng)多的群眾對人大及其常委會(huì)的性質(zhì)、地位和作用認(rèn)識(shí)不深，對人大監(jiān)督工作的關(guān)注和支持不夠。從監(jiān)督和被監(jiān)督者來看，也存在妨礙人大監(jiān)督權(quán)實(shí)施的模糊認(rèn)識(shí)。一是有些干部對權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的重要性認(rèn)識(shí)不足，不重視、不愿意接受人大的監(jiān)督，認(rèn)為人大監(jiān)督其工作是“找麻煩”、“挑刺”，甚至認(rèn)為人大監(jiān)督就會(huì)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，是同黨委“唱對臺(tái)戲”，因而在實(shí)際工作中不能給予切實(shí)的重視、支持和配合；有的“一府兩院”負(fù)責(zé)人只強(qiáng)調(diào)監(jiān)督就是支持，而對忽視了監(jiān)督的制約功能，只要求支持，不接受制約，致使人大及其常委會(huì)組成人員難以深入開展監(jiān)督工作。二是有的代表、委員以及常委會(huì)負(fù)責(zé)人人大意識(shí)不強(qiáng)，認(rèn)為人大是“二線”，監(jiān)督工作是走程序，缺乏搞好監(jiān)督工作的信心和積極性。有的顧慮觸犯黨的領(lǐng)導(dǎo)、影響“一府兩院”的關(guān)系，因而做起監(jiān)督工作來不敢動(dòng)真碰硬。所有這些都影響了人大監(jiān)督作用的發(fā)揮，使監(jiān)督工作達(dá)不到應(yīng)有的力度。

（二）現(xiàn)行體制中一些工作關(guān)系沒有理順

從現(xiàn)階段縣一級黨和國家機(jī)關(guān)的運(yùn)行體制看，黨委、政府、“兩院”與人大及其常委會(huì)的關(guān)系還沒有完全理順。一是黨政不分的問題尚未有效解決。長期以來，許多工作都是黨委決定，政府去辦，或者黨委、政府共同決定，聯(lián)合行文。實(shí)踐中，作為接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)督政府工作的人大及其常委會(huì)在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)就會(huì)陷入一個(gè)“兩難”的境地，導(dǎo)致人大監(jiān)督工作無法放手開展。二是對公、檢、法等政法機(jī)關(guān)的監(jiān)督牽涉層次多。一般情況下，公、檢、法等政法機(jī)關(guān)是由黨委所屬政法委直接領(lǐng)導(dǎo)，重要問題都是政法委協(xié)調(diào)解決，同時(shí)，法院要接受上級法院的監(jiān)督，檢察院必須接受上級檢察院的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，人大監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的工作就牽涉上下左右，難度較大。

（三）人大自身的監(jiān)督機(jī)能尚待強(qiáng)化

人大監(jiān)督工作薄弱的原因除上述因素外，還有一個(gè)不容忽視的問題，就是人大及其常委會(huì)自身監(jiān)督機(jī)能還不強(qiáng)。主要表現(xiàn)在代表履行職務(wù)的能力與所肩負(fù)監(jiān)督職責(zé)的要求有一定差距。由于在人大代表選舉時(shí)強(qiáng)調(diào)代表構(gòu)成比例而忽視其執(zhí)行職務(wù)的素質(zhì)，造成相當(dāng)一部分代表的政治理論和文化水平不夠高，缺乏議政能力，不能很好地代表選民的意志和利益。特別是有些代表，由于受其文化程度低和活動(dòng)范圍狹窄的局限，履行職務(wù)的能力與法律和人大監(jiān)督工作的要求不相適應(yīng)，難以對“一府兩院”工作提出意見。還有些代表人大意識(shí)淡薄，缺乏使命感和責(zé)任感，不愿不敢對“一府兩院”工作中的問題進(jìn)行監(jiān)督。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)期人大監(jiān)督工作的有效途徑

（一）提高全社會(huì)對人大監(jiān)督的認(rèn)識(shí)，為人大監(jiān)督創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境

目前，要加強(qiáng)輿論引導(dǎo)和法律宣傳工作。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要任務(wù)就是要實(shí)施好《監(jiān)督法》，自覺用《監(jiān)督法》來規(guī)范人大的監(jiān)督行為，堅(jiān)持做到依法監(jiān)督。要把人大的地位、性質(zhì)、作用的宣傳，列入黨委宣傳工作的重要日程，使監(jiān)督者和被監(jiān)督者都充分認(rèn)識(shí)到人大監(jiān)督的必要性和重要性，使被監(jiān)督者增強(qiáng)接受監(jiān)督的主動(dòng)性和自覺性。同時(shí)，要按照依法治國的要求大力開展法制宣傳教育，為人大監(jiān)督創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍。同時(shí)，人大及其常委會(huì)的組成人員和工作人員要明確人大監(jiān)督不僅是一種法定權(quán)力，更是一種法定責(zé)任，不能很好地履行監(jiān)督職責(zé)，就是對人民的失職，從而強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督工作。

（二）正確處理黨委和有關(guān)國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，保證人大監(jiān)督工作的順利進(jìn)行

首先，要理順黨委與人大、政府、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系。凡應(yīng)由人大及其常委會(huì)作出決定的事項(xiàng)，應(yīng)按照黨委就重大問題形成決策意見，通過人大依法作出決定、決議，再由“一府兩院”去組織實(shí)施的工作機(jī)制運(yùn)作，使黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用和人大依法行使職權(quán)有機(jī)地統(tǒng)一起來，使黨委的主張經(jīng)過法定程序成為國家意志和人民群眾的自覺行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)黨對國家和社會(huì)生活的領(lǐng)導(dǎo)。其次，要加強(qiáng)黨委對人大的領(lǐng)導(dǎo)，尊重和支持人大搞好監(jiān)督工作，支持和幫助人大克服監(jiān)督不力的問題。再次，除了自身自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)外，還要重視運(yùn)用黨委的權(quán)威，協(xié)調(diào)好人大與“一府兩院”的關(guān)系，督促“一府兩院”自覺接受人大的監(jiān)督，樹立人大的威信，使人大真正成為地方黨委執(zhí)掌地方國家權(quán)力的重要場所，從政治上、組織上保證人大監(jiān)督工作的順利開展。

 （三）健全有關(guān)法規(guī)制度，完善監(jiān)督工作程序，確保人大監(jiān)督權(quán)的有效行使

人大及其常委會(huì)在實(shí)施監(jiān)督權(quán)的過程中，必須做到法律化、制度化、規(guī)范化。從當(dāng)前看，人大及其常委會(huì)要完善監(jiān)督程序，搞好監(jiān)督工作，應(yīng)側(cè)重抓好下述兩個(gè)方面：一是充分利用法律已經(jīng)規(guī)定的監(jiān)督方式和工作制度，如聽取和審議工作報(bào)告、詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤銷規(guī)范性文件、撤職、罷免等作進(jìn)一步的完善，細(xì)化操作程序，明確法律后果，以便于具體實(shí)施應(yīng)用，確保進(jìn)入程序的監(jiān)督事項(xiàng)能有始有終，避免監(jiān)督過程中“大事化小，小事化了”或不了了之的情況。二是在嚴(yán)格遵循法律法規(guī)規(guī)定的前提下，對實(shí)踐中探索建立的，在縣級人大及其常委會(huì)廣泛運(yùn)用的工作評議、執(zhí)法檢查等一些行之有效的監(jiān)督方法進(jìn)行總結(jié)和規(guī)范，使之更加有效地為人大監(jiān)督發(fā)揮作用。要全方位的健全完善有關(guān)制度，做到用制度來監(jiān)督制約人和事，增強(qiáng)人大監(jiān)督工作的權(quán)威性，保證監(jiān)督工作深入有效地進(jìn)行。

（四）加強(qiáng)人大及其常委會(huì)的自身建設(shè)，提高人大監(jiān)督工作的水平

要按照民主法制建設(shè)的要求選舉、選擇、配備、訓(xùn)練人大代表和常委會(huì)組成人員、工作人員，將優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合起來，切實(shí)加強(qiáng)人大及其常委會(huì)的自身建設(shè)，使人大及其常委會(huì)在機(jī)構(gòu)規(guī)模、人員配備、工作水平等方面與其監(jiān)督職能相適應(yīng)，更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。一是要重視和提高代表素質(zhì)。在提名推薦代表候選人時(shí)，要看其是否具備人大代表的政治條件、文化條件和參政議政能力；對代表選舉程序進(jìn)行必要的改革，引入競爭機(jī)制，讓候選人向選民公開競選，以強(qiáng)化其為民代言、受民監(jiān)督的使命感和責(zé)任感，積極履行代表職務(wù)；搞好代表培訓(xùn)工作，結(jié)合實(shí)際，采取靈活多樣的方式，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、分層次地對縣人大代表進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其了解和掌握國家的大政方針、法律法規(guī)，熟悉人民代表大會(huì)期間的工作程序及閉會(huì)期間開展活動(dòng)的內(nèi)容和方法，提高履行代表職務(wù)的能力。二是要優(yōu)化人大常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)。形成專業(yè)結(jié)構(gòu)合理化、知識(shí)層次多元化、年齡結(jié)構(gòu)梯次化的人大常委會(huì)集體，使人大常委會(huì)既有經(jīng)驗(yàn)豐富的老同志，又有年富力強(qiáng)的中青年同志；既有懂政治、熟悉政策，干過黨政工作的干部，又有懂經(jīng)濟(jì)、熟悉法律，從事過專業(yè)工作的干部，使人大常委會(huì)的工作既充滿活力，又保持工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，從而全面提升人大監(jiān)督工作水平。三是要充實(shí)和加強(qiáng)人大常委會(huì)各專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)?？茖W(xué)合理地調(diào)整、充實(shí)各專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)，適當(dāng)增加人大機(jī)關(guān)的編制，要注意吸收一些既有專業(yè)知識(shí)，又善于宏觀管理的干部進(jìn)入人大機(jī)關(guān)，以提高工作水平。

總之，加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督工作，各級人大及其常委會(huì)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，爭取黨委的理解和支持，密切與“一府兩院”的聯(lián)系，加強(qiáng)自身建設(shè)，全面提高素質(zhì)，堅(jiān)定信心，敢于監(jiān)督，善于監(jiān)督，在監(jiān)督中，善于抓住重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)。只有這樣，才能更好地樹立人大的權(quán)威，提高監(jiān)督實(shí)效。

注1：因?qū)嵺`中人大對監(jiān)察委的監(jiān)督還處于探索階段，故本文僅就人大對同級人民政府、人民法院、人民檢察院的監(jiān)督問題進(jìn)行探討，未涉及對同級監(jiān)察委的監(jiān)督。（李華）