原標(biāo)題：從“半個立法權(quán)”到委托律師起草法規(guī)文本

——重慶市人大常委會對地方立法的探索

開欄語

2019年，是地方人大設(shè)立常委會40周年。1979年7月，五屆全國人大二次會議通過關(guān)于修正憲法若干規(guī)定的決議以及地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，規(guī)定縣級以上地方人大設(shè)立常委會。  

1980年3月26日至30日，原四川省重慶市八屆人大二次會議召開。會議選舉產(chǎn)生了市人大常委會和市人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子。在大會閉幕當(dāng)天，新成立的四川省重慶市人大常委會召開了第一次常委會會議。這是重慶市人大常委會設(shè)立的歷史時刻，我市地方人大及其常委會的各項工作由此邁入嶄新階段。在重慶市人大設(shè)立常委會40周年之際，重慶日報記者走訪了部分新老人大工作者，回顧歷史進程中那些值得銘記的瞬間。  

本報在“人大之窗”欄目中推出“紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會40周年”子欄目，敬請關(guān)注。  

“直轄前，重慶享有不完全的地方立法權(quán)，在立法工作上做了很多探索。”9月下旬，83歲的重慶市人大常委會原秘書長、市人大法制委原主任尹萬邦，在接受重慶日報記者采訪時說。  

1980年6月，尹萬邦從教育部門調(diào)入四川省重慶市人大常委會工作。他回憶，那時的四川省重慶市人大常委會剛剛設(shè)立，如何履行職責(zé)還處于摸索階段。然而數(shù)年之后，重慶的地方立法工作就取得了突破性發(fā)展。1987年，重慶在全國率先出臺關(guān)于行政訴訟的地方性法規(guī)——《重慶市行政訴訟暫行規(guī)定》。  

頂住壓力出臺暫行規(guī)定  

為行政訴訟提供法治保障  

1986年12月，原重慶市中級人民法院行政庭成立，庭長為皮宗泰。在此后半年左右時間內(nèi)，全市21個基層法院均成立了行政庭。隨著行政案件的逐漸增多，法官們在實際操作中遇到了不少問題。  

“例如，行政訴訟中對當(dāng)事人的稱謂問題，舉證、調(diào)解適用法律等規(guī)范性文件的問題，對行政機關(guān)是否使用傳票的問題等，雖然現(xiàn)在看來這些都已經(jīng)不是問題，但在當(dāng)時卻令我們倍感棘手。如果不解決，勢必影響行政審判工作的開展?！逼ぷ谔┗貞?，為了進行相關(guān)調(diào)查研究，法院曾多次邀請有關(guān)單位負(fù)責(zé)人、律師及市民召開座談會，最終，在一次座談會上，有人提出建議：“重慶能否制定一個行政訴訟的暫行規(guī)定？”  

建議提出，會場議論紛紛。有人質(zhì)疑當(dāng)時的重慶是否具有相應(yīng)的立法權(quán)，也有行政機關(guān)心懷顧慮。但這個建議引起了市人大常委會的高度重視，并在隨后將起草暫行規(guī)定的任務(wù)交給了市中級人民法院，具體工作由皮宗泰所任職的行政庭落實。  

“暫行規(guī)定草案前后八易其稿，通過市中院審委會討論后，市人大又按程序先后提出了20多個修改建議，經(jīng)過多次修改完善?！逼ぷ谔┗貞?，修改過程十分辛苦，最終于1987年7月24日在四川省重慶市十屆人大常委會第二十六次會議上審議通過。  

根據(jù)五屆全國人大五次會議對地方組織法作出的修改，重慶作為計劃單列市可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請省人民代表大會常務(wù)委員會審議制定。也就是說，這部地方性法規(guī)須經(jīng)四川省人大常委會依法批準(zhǔn)，才能正式頒布施行。  

隨后，時任四川省重慶市十屆人大常委會副主任賈昌帶隊前往四川省人大常委會爭取支持。在省人大，有不少人質(zhì)疑當(dāng)時的重慶市是否有這樣的立法權(quán)，因為沒有先例，有人建議“先放一放再說”。  

前往省人大的重慶市人大常委會同志不斷做工作，努力爭取省人大對這部法規(guī)的支持，成功扭轉(zhuǎn)了一部分人的看法。最終，《重慶市行政訴訟暫行規(guī)定》經(jīng)過四川省人大常委會審議批準(zhǔn)，于當(dāng)年頒布實施。  

直到1990年10月1日，《行政訴訟法》開始正式實施，《重慶市行政訴訟暫行規(guī)定》才被廢止。皮宗泰說，暫行規(guī)定中的許多內(nèi)容都被吸收進了行政訴訟法中。  

直轄后“重新起步”  

10年初步建成地方立法體系  

1997年，重慶設(shè)立直轄市，擁有了完整的地方立法權(quán)。面對重慶地方立法“重新起步”的實情，市人大常委會創(chuàng)新工作方式，確立了“移植與制定并重、急需先立”的立法思路，加快地方立法的步伐。  

尹萬邦回憶，當(dāng)時市人大常委會采取了多種措施，以盡快建構(gòu)年輕直轄市的地方法規(guī)框架。一方面，對繼續(xù)適用的四川省和原重慶市地方性法規(guī)進行批量移植。另一方面，按照“急需先立”的原則，加快制定新法規(guī)。  

“批量移植在當(dāng)時來說，也是一種立法創(chuàng)新。”市人大常委會副秘書長劉春焱解釋，所謂“批量移植”，就是對繼續(xù)適用的法規(guī)，作一些技術(shù)上的處理，然后“改頭換面”變成直轄后重慶市的地方性法規(guī)。在直轄之初的兩年時間內(nèi)，市人大常委會共分批移植法規(guī)88件。在直轄后的3年里，市人大常委會審議通過新制定法規(guī)45件。“那時，一次常委會會議通常要審議通過四五件法規(guī)，有時甚至六七件，工作量很大?！? 

2003年，尹萬邦退休時，重慶已經(jīng)擁有了超過200件地方性法規(guī)。  

到直轄后的第10年，我市共制定法規(guī)265件，初步形成了重慶市經(jīng)濟社會發(fā)展所需的較為完備的地方立法體系。 

委托律師起草法規(guī)文本  

開創(chuàng)我國歷史先河  

2001年2月28日，在市人大常委會307會議室，尹萬邦以市人大法制委主任的身份代表委托方，與受托方重慶索通律師事務(wù)所執(zhí)行合伙人韓德云在《重慶市地方立法法規(guī)草案文本起草委托協(xié)議》上簽字。  

這意味著市人大常委會正式委托韓德云率領(lǐng)的律師團隊起草《重慶市物業(yè)管理條例（草案）》，此舉開創(chuàng)了我國委托律師起草法規(guī)文本的先河。  

此前，法規(guī)起草任務(wù)長期由政府相關(guān)職能部門承擔(dān)，這種方式容易夾帶部門利益。為解決這一問題，市人大常委會曾兩次委托高校法學(xué)專家起草法規(guī)，雖然取得一定效果，但在實踐過程中也逐漸暴露出因立法意識超前，法規(guī)的可操作性有所欠缺的問題。而律師兼具理論知識和實踐經(jīng)驗，無疑是更合適的選擇。  

韓德云“領(lǐng)命”一周后，主持召開了全所的立法準(zhǔn)備會，組成了包括12名執(zhí)業(yè)律師的草案起草團隊。這12名律師埋頭進入大量的立法調(diào)研工作中，直到8個月后，才討論完成草案條文。  

后來，《重慶市物業(yè)管理條例》又歷經(jīng)了市人大常委會的三次審議和一次立法聽證，采納各方意見并進行了較大修改，最終出臺。  

重慶市人大常委會對地方立法的探索腳步不曾停歇。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，如今《重慶市物業(yè)管理條例》已不完全適應(yīng)我市物業(yè)管理發(fā)展的需要，諸多問題亟待解決。去年11月，市人大常委會又啟動了對《重慶市物業(yè)管理條例》的修訂工作，并開創(chuàng)性地將立法聽證會開進了居民小區(qū)，現(xiàn)場聽取各方意見建議。  

至此，韓德云率隊起草的《重慶市物業(yè)管理條例（草案征求意見稿）》完成了它的歷史使命，但委托律師起草的立法模式卻影響深遠(yuǎn)?！?001年后，北京、上海等很多地方的律師事務(wù)所紛紛請求索通律師事務(wù)所將受托起草的方案寄過去，以做借鑒?！表n德云回憶。  

在韓德云看來，委托律師起草法規(guī)是一次生動的立法實踐，不僅有利于遏制部門利益法制化，也有利于拓寬法規(guī)起草途徑，提高公民參與度，進而推動立法質(zhì)量提高。（顏若雯）