編者按

今年是新中國成立70周年，也是賦予省級人大及其常委會地方立法權(quán)40周年。40年來，地方立法圍繞黨和國家中心工作，向國家立法看齊，與時代同步伐、與改革同頻率、與實踐同發(fā)展，為地方各項事業(yè)發(fā)展提供了重要法制保障。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，從全面依法治國的高度，對人大立法工作作出一系列重要指示和部署。7月17日，習近平總書記對縣級以上地方人大設(shè)立常委會40周年作出重要指示。

為了深入學習貫徹習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰(zhàn)略特別是對立法工作的重要指示要求，加強和改進新時代省級人大立法工作，省級人大立法工作交流會近日在天津舉行。省級人大行使地方立法權(quán)40年來，首次召開的省級人大立法工作交流會，傳遞出哪些信息？本版特推出相關(guān)報道。

“今年是省級人大行使地方立法權(quán)40周年，都說四十不惑，其實，我們還是有困惑的。”湖南省人大常委會副主任劉蓮玉說，她是帶著問號來天津的。

省級人大立法工作交流會近日在天津舉行。在座談時，劉蓮玉直言，她帶來的一個問題就是，地方立法應把握什么規(guī)律?！暗?，聽完會，覺得沒必要提了，會議已經(jīng)作答了?！?/p>

做好新時代省級人大立法工作，對全面推進依法治國意義重大。省級人大重點立什么法、怎么立法？一系列事關(guān)地方立法的重要問題，在首次召開的省級人大立法工作交流會上，找到答案。

一問：如何堅持黨領(lǐng)導立法？

立法，是國家重要政治活動，政治屬性是立法工作第一屬性。堅持黨對立法工作的領(lǐng)導，不是抽象、空洞的，而是具體的。如何把黨的領(lǐng)導貫穿于立法全過程、各方面？

會議指出，在具體立法工作中，要及時準確將黨的政策主張通過法定程序轉(zhuǎn)化為國家意志、體現(xiàn)為法律法規(guī)。要善于將地方黨委貫徹黨中央大政方針的部署舉措依法落實到位，推動黨中央決策部署貫徹落實、落地生根，堅決維護黨中央權(quán)威。

“堅持黨領(lǐng)導立法，確保立法工作的正確政治方向，就是把‘黨言黨語’，轉(zhuǎn)換成人大的‘法言法語’?！痹颇鲜∪舜蟪Ｎ瘯敝魅魏投午髡f，通過人民代表大會的形式，把黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國體現(xiàn)出來，努力使每一項立法符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。

2018年，北京市人大常委會在一年內(nèi)通過了4部交通領(lǐng)域地方性法規(guī)。北京市人大常委會主任李偉介紹說，交通領(lǐng)域立法圍繞“四個中心”城市戰(zhàn)略定位，落實黨中央、國務(wù)院批復的《北京城市總體規(guī)劃》要求，堅持標本兼治治理交通擁堵。

“北京市委自十一屆人大開始，在每屆人大屆中召開人大工作會議，全面部署人大工作，立法工作是會議重要內(nèi)容。常委會五年立法規(guī)劃經(jīng)市委討論批準，以市委文件形式下發(fā)。”李偉說，立法工作必須旗幟鮮明講政治，必須堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導。

二問：省級人大重點立什么法？

2011年，中國特色社會主義法律體系形成，國家生活和社會生活各方面總體實現(xiàn)有法可依。但，法律體系形成，不等于法律規(guī)范體系完備。

隨著國家法治進程推進，新時代對地方立法提出新任務(wù)。當前，省級人大應重點立什么法？

會議明確了五個方面：

適應經(jīng)濟發(fā)展新階段，圍繞實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展抓好高質(zhì)量立法；

適應社會主要矛盾轉(zhuǎn)變，圍繞民生和社會治理抓好惠民立法；

適應生態(tài)文明建設(shè)的需要，圍繞生態(tài)環(huán)保重點問題抓好環(huán)保立法；

著眼于國家意識形態(tài)領(lǐng)域安全，圍繞社會主義核心價值觀抓好弘德立法；

著眼于推動我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，圍繞區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和特點抓好協(xié)同立法。

“有了這五個方面的重點，再結(jié)合本地實際，就可以找出短板和不足?！崩顐ヅe例說，比如北京推動高質(zhì)量發(fā)展，遇到的問題就比其他省區(qū)市更獨特一些。北京要做的，是疏解非首都功能下的高質(zhì)量發(fā)展，里面涉及大量法律問題，“有了明確的主攻方向，下一步就要重點強化這方面工作”。

進入新時代，人民對美好生活的向往有新的要求。地方立法如何回應群眾的期待？全國人大常委會法工委副主任許安標說，這就要求省級人大把黨中央政策、國家法律通過立法細化、具體化，把“最后一公里”落實好、落實到位。

三問：如何確保立一件成一件？

40年來，各省級人大及其常委會銜接國家法律，結(jié)合本地實際，突出立法實用性，提高立法精細化水平，認真解決上位法某些具體規(guī)范在本地執(zhí)行過程中因為過于原則而“吊在半空”的問題。

但也要看到，一些地方還存在為了立法而立法、照抄照搬等現(xiàn)象，不但不能解決問題，還浪費立法資源。

如何切實提高立法質(zhì)量，確保立一件成一件？

會議指出，關(guān)鍵是要真正做到科學立法、民主立法、依法立法。

在劉蓮玉看來，地方立法的質(zhì)量和效率，與新時代新要求還存在差距，仍存在簡單重復上位法、盲目借鑒兄弟省市立法等現(xiàn)象，立出的法不好用、不管用，出現(xiàn)了一些“僵尸法”“睡眠法”，最后束之高閣。

“地方立法的實施性、補充性、探索性的功能，必然要求從地方實際出發(fā)，堅持問題導向，讓立法的制度設(shè)計與現(xiàn)實情況精準對接?！眲⑸徲裾f。

怎么樣讓立法做到務(wù)實管用？青海省人大常委會副主任馬偉認為，特色和精細化立法應該是今后提高立法質(zhì)量的一個路徑和主要奮斗目標?！疤厣褪求w現(xiàn)省情特點，體現(xiàn)地域特征，體現(xiàn)人文特色。精細化就是有幾條立幾條，立法理念要精良、立法選題要精準、立法過程要精細、立法內(nèi)容要精確、立法體例要精簡、立法隊伍要精干，使立出來的法成為精品?！?/p>

四問：人大如何發(fā)揮立法主導作用？

立法工作中，部門化傾向、爭權(quán)諉責現(xiàn)象容易發(fā)生。如何防止部門利益法制化，人大在立法中的主導作用就十分關(guān)鍵。

會議指出，省級人大發(fā)揮立法主導作用，最主要的是，發(fā)揮人大在確定立法選題、組織法案起草、審議把關(guān)中的主導作用。

具體來說：

在確定立法選題時，緊扣黨中央決策部署和同級黨委要求，把準立法方向，選對立法項目；

在組織法案起草中，涉及綜合性、基礎(chǔ)性、全局性的法律，原則上應由人大專門委員會、工作委員會直接組織起草，至少應該是人大牽頭、部門參與，其他法律可以是部門起草后向人大有關(guān)專門委員會、工作委員會征求意見；

在審議把關(guān)時，不管是人大專門委員會、工作委員會直接組織起草的法案，還是參與起草或部門起草的法案，人大都要發(fā)揮最后把關(guān)作用。

安徽人大主導立法工作的經(jīng)驗，特別被會議提及肯定。安徽省人大常委會副主任沈素琍介紹說，安徽注重加強對立法工作三個環(huán)節(jié)的主導：強化立項主導，當好“引導員”；強化起草主導，當好“調(diào)度員”；強化審議主導，當好“決策員”。

“在編制和調(diào)整五年立法規(guī)劃、年度立法計劃時，本著改革發(fā)展急需的優(yōu)先、法律明確要求制定實施辦法的優(yōu)先、法規(guī)需要修改的優(yōu)先、條件成熟的優(yōu)先的原則，合理安排立法項目，突出經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、民生等重點領(lǐng)域立法?！鄙蛩噩P說，重要法規(guī)草案由人大牽頭起草，最高的年份占當年立法數(shù)的一半。

五問：立法和改革如何相銜接？

改革和法治，相生相伴，如車之兩輪，要一體前行。

在全面依法治國背景下，省級人大如何主動作為，讓立法適應改革發(fā)展需要？

近年來，全國人大常委會針對改革需要，對于實踐條件還不成熟、需要先行先試的，按照法定程序、根據(jù)法定職責作出了授權(quán)決定或者改革決定。

會議提出，根據(jù)地方改革發(fā)展的需要，省級人大也可以在立法權(quán)限范圍內(nèi)，就行政管理領(lǐng)域的特定事項，決定或者批準在一定期限內(nèi)在部分地方調(diào)整或者暫時停止適用省級法規(guī)的部分規(guī)定，為地方改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)提供法律支撐。

“這一條非常及時，目前我們正好遇到這個問題?！碧旖蚴腥舜蟪Ｎ瘯敝魅斡谑榔秸f，為進一步深化濱海新區(qū)改革開放，加快推動高質(zhì)量發(fā)展，按照市委市政府的改革部署，直接向濱海新區(qū)下放市級權(quán)力事項。其中有些內(nèi)容，存在與法律法規(guī)相矛盾的問題，“這次會議給了我們一個‘法寶’”。

“改革的特點是‘變’，法治的特點是‘定’?！儭请S著形勢變化不斷調(diào)整，‘定’是法律的基本特點，具有穩(wěn)定性。”于世平說，要用“定”的立法，來適應“變”的改革，切實做到立法和改革決策相銜接。

“新的形勢和任務(wù)要求我們，不能把立法僅當作對改革實踐的被動回應、事后總結(jié)和局部反映，還要通過立法全面促進深化改革的實踐，把確認式、規(guī)范式立法與能動性、引領(lǐng)性立法有機結(jié)合起來?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯魅我笠昏f。

六問：地方立法權(quán)限困境怎么破？

一些地方提出，現(xiàn)有立法權(quán)限范圍過窄、空間不足，建議給地方更大的立法空間。

對此，會議回應稱，全國人大常委會法工委正在研究這一問題，將適時考慮提出修改完善相關(guān)法律的建議?！翱偟木袷菆猿謶椃ㄒ?guī)定，有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性，保證黨中央改革決策部署貫徹落實，同時，給地方一定主動權(quán)，合理劃出地方立法的權(quán)力邊界，有利于維護國家法制統(tǒng)一。”

目前，除國家專屬立法權(quán)外，只要不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，省級人大都可以制定地方性法規(guī)。對于一些國家專屬立法權(quán)事項，國家在有些法律中還賦予地方制定實施辦法的權(quán)力，比如選舉法、代表法、村民委員會組織法等。

“進一步調(diào)動地方的積極性，就要給地方留出更多空間，通過立法完善相關(guān)制度?！痹S安標透露，按照全國人大常委會立法工作計劃，正在研究行政處罰法的修改，在設(shè)定行政處罰方面，要適度擴大地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)限。

許安標說，地方立法中關(guān)于行政手段的運用，法律要有一個基本的原則和規(guī)則，如果管得比較緊，地方就感覺到手腳被捆住了，但是尺度太大，又容易在一些領(lǐng)域不統(tǒng)一，“主要還是解決松緊適度的問題”。（王斗斗）