提高村鎮(zhèn)住宅抗震能力破解中震大災(zāi)小震成災(zāi)難題

《建設(shè)工程抗震管理?xiàng)l例》補(bǔ)齊農(nóng)村建設(shè)工程抗震管理短板

□ 法治日?qǐng)?bào)全媒體記者 張維

7月19日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第744號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布《建設(shè)工程抗震管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），自2021年9月1日起施行。

這對(duì)于地震災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，破壞性地震時(shí)有發(fā)生的我國(guó)來(lái)說(shuō)，意義重大?！啊稐l例》的頒布，將使既有建筑的抗震鑒定和加固有法可依，抗震性能進(jìn)一步得到提升，促進(jìn)提高城鄉(xiāng)綜合防災(zāi)能力?！敝袊?guó)建筑科學(xué)研究院抗震所鑒定與加固研究中心主任史鐵花今天接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。

提供堅(jiān)實(shí)法治保障

據(jù)司法部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)人介紹，我國(guó)是一個(gè)多地震的國(guó)家，建設(shè)工程抗震工作直接關(guān)系人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視建設(shè)工程抗震工作。近年來(lái)，我國(guó)建設(shè)工程抗震防災(zāi)能力不斷提高，在降低地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失、保障和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)也面臨一些亟待解決的問(wèn)題：一是一些建設(shè)工程執(zhí)行抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)不夠嚴(yán)格，存在較大的安全隱患；二是老舊建設(shè)工程、農(nóng)村建設(shè)工程普遍未采取抗震設(shè)防措施，應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的能力不足；三是建設(shè)工程抗震設(shè)防、鑒定加固等相關(guān)責(zé)任的規(guī)定不夠完善，與建設(shè)工程抗震全過(guò)程管理的現(xiàn)實(shí)需求存在差距；四是建設(shè)工程抗震領(lǐng)域相關(guān)保障措施以及監(jiān)督管理等存在薄弱環(huán)節(jié)，影響和制約了抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)及防災(zāi)能力的提升。

為破解這些難題，迫切需要從立法層面完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)，為加強(qiáng)建設(shè)工程抗震管理工作提供有力的法律支撐。《條例》正是在這一背景下出臺(tái)的。

“《條例》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，立足于建設(shè)工程抗震管理的實(shí)踐需要，通過(guò)建立和完善建設(shè)工程抗震調(diào)查制度、抗震設(shè)防專(zhuān)篇制度、超限高層抗震設(shè)防審批制度、分類(lèi)設(shè)防制度、抗震性能鑒定制度、抗震加固制度、農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防制度、抗震產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新技術(shù)推廣應(yīng)用制度、抗震設(shè)防數(shù)據(jù)信息共享制度、抗震企業(yè)及從業(yè)人員信用記錄制度以及法律責(zé)任制度等，為建設(shè)工程抗震管理提供了堅(jiān)實(shí)的法治保障?！笔锥紟煼洞髮W(xué)政法學(xué)院副教授崔俊杰說(shuō)。

在崔俊杰看來(lái)，《條例》明確了新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)工程抗震設(shè)防達(dá)標(biāo)要求及措施，規(guī)范已建成建設(shè)工程的抗震鑒定、加固和維護(hù)，加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)工程的抗震設(shè)防，強(qiáng)化保障措施與監(jiān)督管理，將建設(shè)工程抗震管理的全過(guò)程和各環(huán)節(jié)均納入法治化軌道。

明確各方主體責(zé)任

各方責(zé)任主體對(duì)既有建筑抗震安全的責(zé)任在《條例》中予以明確。

北京建筑大學(xué)土木學(xué)院研究員曾德民認(rèn)為，《條例》著力強(qiáng)化了建設(shè)單位責(zé)任。建設(shè)單位作為工程建設(shè)活動(dòng)的總牽頭單位，對(duì)保障建設(shè)工程抗震能力具有主導(dǎo)作用。例如，對(duì)建設(shè)工程勘察、設(shè)計(jì)和施工全過(guò)程負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)階段申請(qǐng)超限高層建筑工程抗震設(shè)防審批。

《條例》嚴(yán)格落實(shí)勘察、設(shè)計(jì)、施工等參建單位責(zé)任。曾德民介紹說(shuō)，勘察設(shè)計(jì)深度不夠、施工質(zhì)量管理不到位，是影響抗震性能的重要原因。《條例》規(guī)定，建設(shè)工程設(shè)計(jì)文件中應(yīng)當(dāng)說(shuō)明抗震設(shè)防烈度、抗震設(shè)防類(lèi)別以及擬采用的抗震設(shè)防措施。工程總承包單位、施工單位和監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)施工質(zhì)量管理，按照抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行施工。

史鐵花注意到，《條例》進(jìn)一步明確所有權(quán)人對(duì)既有建筑抗震安全的責(zé)任，包括依法進(jìn)行抗震鑒定的責(zé)任，根據(jù)抗震鑒定結(jié)論及時(shí)采取相應(yīng)措施的責(zé)任，對(duì)需進(jìn)行抗震加固的應(yīng)當(dāng)加固的責(zé)任，對(duì)既有建筑的抗震構(gòu)件、減隔震設(shè)施等進(jìn)行檢修維護(hù)的責(zé)任等。

抗震鑒定機(jī)構(gòu)的責(zé)任也在《條例》中予以明確。其中規(guī)定依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抗震性能鑒定的建設(shè)工程，由所有權(quán)人委托具有相應(yīng)技術(shù)條件和技術(shù)能力的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定。雖然國(guó)家沒(méi)有對(duì)抗震鑒定機(jī)構(gòu)設(shè)定統(tǒng)一的資質(zhì)，但鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)具備相應(yīng)的技術(shù)條件和技術(shù)能力，還應(yīng)恪守職業(yè)道德，嚴(yán)禁徇私舞弊、弄虛作假?！稐l例》同時(shí)規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，鑒定機(jī)構(gòu)受處罰的，其責(zé)任人員也相應(yīng)受處罰。

此外，《條例》還明確了已建成建設(shè)工程的日常維護(hù)責(zé)任和保護(hù)義務(wù)?！稐l例》規(guī)定，建設(shè)工程所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)工程抗震構(gòu)件、隔震溝、隔震縫、隔震減震裝置及隔震標(biāo)識(shí)等進(jìn)行檢查、修繕和維護(hù)，及時(shí)排查安全隱患，任何單位和個(gè)人不得擅自變動(dòng)、損壞或者拆除。

填補(bǔ)抗震立法空白

《條例》的發(fā)布對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)工程抗震尤其具有重要意義。

中國(guó)建筑科學(xué)研究院有限公司研究員朱立新認(rèn)為，《條例》填補(bǔ)了農(nóng)村建設(shè)工程抗震管理的立法空白，奠定了農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防的制度基礎(chǔ)，有利于全面提升我國(guó)農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防能力。

我國(guó)是世界上地震災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)的國(guó)家之一。自1949年新中國(guó)成立至今，我國(guó)發(fā)生多次破壞性地震，造成巨大的人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失?！斑@些地震大部分發(fā)生在村鎮(zhèn)地區(qū)?！敝炝⑿抡f(shuō)，中震大災(zāi)、小震成災(zāi)是村鎮(zhèn)地區(qū)的震害特點(diǎn)。歷次震害現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查表明，在遭受同等烈度地震作用的條件下，村鎮(zhèn)建筑的破壞程度和倒塌比例遠(yuǎn)高于城市，主要原因是群眾抗震意識(shí)不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)條件有限，傳統(tǒng)建造習(xí)慣有所不足等?？傮w來(lái)說(shuō)，地震對(duì)我國(guó)村鎮(zhèn)地區(qū)的破壞還較為嚴(yán)重，如何提高村鎮(zhèn)住宅的抗震能力，減少人員傷亡和經(jīng)濟(jì)損失，是擺在我們面前的一個(gè)嚴(yán)峻問(wèn)題?！稐l例》的發(fā)布實(shí)施，補(bǔ)齊了農(nóng)村建設(shè)工程抗震管理短板，有利于全面提升我國(guó)農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防能力。

《條例》第四章對(duì)農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防作了專(zhuān)章規(guī)定，特別是針對(duì)農(nóng)村地區(qū)的特殊性，強(qiáng)化了政府和部門(mén)責(zé)任，明確各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防的管理，在朱立新看來(lái)，這也是《條例》的一大亮點(diǎn)。

根據(jù)《條例》，縣級(jí)以上人民政府對(duì)經(jīng)抗震性能鑒定未達(dá)到抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)工程抗震加固給予必要的政策支持。實(shí)施農(nóng)村危房改造、移民搬遷、災(zāi)后恢復(fù)重建等，應(yīng)當(dāng)保障建設(shè)工程達(dá)到抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)編制、發(fā)放適合農(nóng)村的實(shí)用抗震技術(shù)圖集，農(nóng)村村民住宅建設(shè)可以選用抗震技術(shù)圖集，也可以委托設(shè)計(jì)單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，并根據(jù)圖集或者設(shè)計(jì)的要求進(jìn)行施工?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)工程抗震的指導(dǎo)和服務(wù)，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)，組織建設(shè)抗震示范住房，推廣應(yīng)用抗震性能好的結(jié)構(gòu)形式及建造方法。

朱立新建議，《條例》出臺(tái)后，各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極按照要求，做好《條例》貫徹落實(shí)工作。通過(guò)多種形式，向農(nóng)村地區(qū)宣傳普及地震知識(shí)，提高群眾抗震設(shè)防意識(shí)。在免費(fèi)提供施工圖集的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村地區(qū)提供、推廣簡(jiǎn)便易行、成本較低的農(nóng)村房屋抗震技術(shù)措施。進(jìn)一步做好農(nóng)村房屋建設(shè)質(zhì)量的指導(dǎo)和服務(wù)工作。進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村房屋抗震設(shè)防的投入和支持力度。