□ 劉素華（中央黨校(國家行政學院）政治和法律教研部教授）

基層是與人民群眾聯(lián)系最直接最廣泛的治理區(qū)域，其治理體系和治理能力水平?jīng)Q定國家整體治理效果?；鶎又卫碣|(zhì)效事關(guān)總體國家安全觀和更高水平平安中國建設(shè)。2022年8月，中央全面依法治國委員會印發(fā)《關(guān)于進一步加強市縣法治建設(shè)的意見》指出：“全面依法治國基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層?！爆F(xiàn)實中，各地政府立足本地實際，守正創(chuàng)新，基層社會治理新模式、新方法等不斷涌現(xiàn)，數(shù)字賦能，在推進數(shù)字化治理的過程中，出現(xiàn)各層級的職能部門、機構(gòu)、單位建立的治理平臺各成體系，分別形成各自平臺運行的小程序（App）等，本是為提高治理成效設(shè)計的數(shù)字化治理小程序，現(xiàn)在一定程度上增加了基層工作的繁復程度，不利于基層各職能部門開展治理工作，基層社會治理實踐中存在碎片化等突出問題，致使基層社會治理在客觀上存在治理成本較高、社會治理質(zhì)效低的問題，在一定程度上阻礙了基層社會治理現(xiàn)代化進程。這就需要再造基層社會治理流程，在技術(shù)賦能的同時，打破基層治理中的碎片化，降低基層社會治理綜合成本，構(gòu)建基層從多元自治到整體協(xié)同共治機制，重塑基層治理理念、組織結(jié)構(gòu)、體制機制、運行方式等，探索建立數(shù)據(jù)共享平臺的理論依據(jù)和總結(jié)現(xiàn)有的數(shù)字化治理模式的經(jīng)驗和不足，設(shè)計新的數(shù)字化治理體系，提高基層社會治理質(zhì)效。

以數(shù)字化破除基層治理的部門壁壘

基層治理是“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的關(guān)鍵所在。當前，基層治理正面臨數(shù)字化轉(zhuǎn)型與治理效能提升的雙重命題。一些地方的基層治理，在推進數(shù)字化的過程中，由于傳統(tǒng)行政領(lǐng)域的部門壁壘問題，導致基層治理數(shù)字化建設(shè)出現(xiàn)了“信息孤島”現(xiàn)象，各部門之間的信息系統(tǒng)互不相連，彼此隔離。例如，某街道網(wǎng)格化管理平臺接入了多個上級部門的數(shù)字系統(tǒng)，但由于各部門數(shù)字系統(tǒng)信息標準不統(tǒng)一，街道每月在上傳數(shù)據(jù)前，都需要耗費大量人力解決數(shù)據(jù)上傳的標準統(tǒng)一問題?；鶎又卫頂?shù)字化沒有“賦能”，反而“增加負擔”。對此，8月6日，中辦、國辦印發(fā)《整治形式主義為基層減負若干規(guī)定》，要求“規(guī)范政務(wù)移動互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用程序管理”“清理整合面向基層的政務(wù)應(yīng)用程序”，提出了解決當前社會治理中碎片化的機制建設(shè)方向，從政策層面打破了基層治理中的“信息孤島”問題，以系統(tǒng)協(xié)同提高基層治理質(zhì)效。

協(xié)同治理理論是公共管理領(lǐng)域的重要創(chuàng)新，強調(diào)多元主體通過平等合作、資源共享共同解決復雜的公共問題。協(xié)同治理是指政府機構(gòu)與非政府組織通過正式協(xié)商機制形成集體決策，共同實施公共政策或管理項目，其區(qū)別于傳統(tǒng)科層制管理模式，本質(zhì)在于構(gòu)建“共識導向”的治理網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)對碎片化的治理體系帶來的問題。例如，在校園危機事件中需要聯(lián)動教育部門、醫(yī)療機構(gòu)、家長委員會共同制定應(yīng)急預案，形成整體性治理機制。

整體性治理以整體主義和新公共服務(wù)為理論基礎(chǔ)，主要強調(diào)治理應(yīng)有效改善政府內(nèi)部的碎片化制度結(jié)構(gòu)，解決管理中的碎片化產(chǎn)生的諸如重復浪費、缺乏溝通和各自為政、服務(wù)質(zhì)量差等問題。整體性治理的主要思想包括重新整合與整體性治理。重新整合是新公共管理的一種對立，其內(nèi)容包括逆部門化和大部門式治理等。而整體性治理主要涉及以公眾為中心和以功能為基礎(chǔ)的組織重建、“一站式”服務(wù)提供等內(nèi)容。

數(shù)字化服務(wù)“人民至上”是部門協(xié)同的價值目標

基層治理數(shù)字化為部門之間更好協(xié)同提供了技術(shù)支撐，但在追求數(shù)字技術(shù)、推進部門協(xié)同的過程中，要秉承基層治理服務(wù)對象的根本宗旨，要堅持便民和推進基層工作一體化。以數(shù)字為支撐，破除部門壁壘，實現(xiàn)“人民至上”是部門協(xié)同治理的價值目標，應(yīng)該在以下三方面下功夫：第一，需建立“民生訴求清單”轉(zhuǎn)化機制，將通過各種數(shù)字渠道采集到的社情民意，真正轉(zhuǎn)化為部門協(xié)作的任務(wù)，而不是僅僅作為數(shù)字顯示在后臺指揮系統(tǒng)的大屏幕上；第二，要構(gòu)建“群眾參與式”評價體系，數(shù)字技術(shù)到底有沒有提升部門工作水平、部門協(xié)同到底有沒有真正解決基層治理難啃的“硬骨頭”，老百姓必須有話語權(quán)、評價權(quán)；第三，必須堅守法治底線，“法令行則國治，法令弛則國亂”，同樣的道理，“法令行則基層治，法令弛則基層亂”，堅守初心不是抽象的大道理，法治為堅守初心提供了清清楚楚、明明白白的標準。

以數(shù)字化協(xié)同構(gòu)建政府整體性治理體制

整體性治理在運用數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)治理目標時，還面臨許多問題：一是公共管理變革通常既包括技術(shù)操作，又內(nèi)含價值判斷，而整體性治理單純關(guān)注數(shù)字技術(shù)，忽視政治社會因素，難以全面客觀地認清公共管理本質(zhì)。基層治理中，理念上要清楚數(shù)字技術(shù)是手段不是目標，服務(wù)群眾提高社會治理質(zhì)效是目的；二是整體性治理要求網(wǎng)絡(luò)化的組織基礎(chǔ)，現(xiàn)有的政府結(jié)構(gòu)需要以數(shù)字信息技術(shù)破解科層行政體制的拘束；三是整體性治理理念下的電子治理、電子政府和電子政務(wù)需要相應(yīng)的人員準備和能力要求，現(xiàn)有公務(wù)員的知識能力結(jié)構(gòu)還無法滿足這一要求。整體性治理是通過流程再造實現(xiàn)公共服務(wù)的無縫隙提供，更加迅速高效地回應(yīng)社會公眾的公共服務(wù)需求。

在推進基層治理過程中，應(yīng)樹立數(shù)字技術(shù)工具理念，摒棄數(shù)字技術(shù)本位理念，讓數(shù)字技術(shù)為人民服務(wù)，而不是人民為數(shù)字技術(shù)服務(wù)。實踐表明，面對基層治理中的復雜問題，聯(lián)動響應(yīng)、精準施策，既是提升服務(wù)效能的現(xiàn)實需要，更是治理現(xiàn)代化的必然路徑。部門協(xié)同，構(gòu)建整體政府，第一，需要建立“三張清單”機制，所謂“三張清單”，就是權(quán)力清單明確責任邊界，事項清單規(guī)范協(xié)作流程，數(shù)據(jù)清單保障信息暢通。第二，應(yīng)當推進“四維聯(lián)動”機制，基層治理雖然落筆在基層，但就我國行政體制格局和資源分配特點來看，基層治理不單單是基層的事，還必須上級發(fā)力。因此所謂“四維聯(lián)動”，就城市社區(qū)而言，是打造“市—區(qū)—街—社”數(shù)據(jù)鏈；就鄉(xiāng)村而言，是構(gòu)建“市—縣—鄉(xiāng)—村”信息網(wǎng)，下面的訴求能向上反饋，上面的資源能向下分配。第三，亟待培育“跨界治理”能力，建議在街鎮(zhèn)層面設(shè)立“治理協(xié)調(diào)員”崗位，形成統(tǒng)籌調(diào)度能力，避免出現(xiàn)有權(quán)的部門不介入治理、介入治理的部門無權(quán)調(diào)度的情況。

當各部門數(shù)字系統(tǒng)從“物理相加”轉(zhuǎn)向“化學相融”，基層治理就能實現(xiàn)從“管理網(wǎng)格”到“服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”的質(zhì)變。