□ 李蕊

有效應(yīng)對人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)百姓福祉。農(nóng)村養(yǎng)老問題已成為制約城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展的一大關(guān)鍵因素，應(yīng)對不當(dāng)甚至可能衍生重大社會風(fēng)險。

我國農(nóng)村既有養(yǎng)老模式面臨的困境

相較于城市，我國農(nóng)村養(yǎng)老供給問題更加嚴(yán)峻：一方面，在“后鄉(xiāng)土”時代，農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能更加弱化離散，使得供給責(zé)任外溢；另一方面，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下國家養(yǎng)老和民營機構(gòu)養(yǎng)老在農(nóng)村的供給難以迅速跟進(jìn)和填補，導(dǎo)致有限的養(yǎng)老供給與日益增長的農(nóng)村養(yǎng)老需求嚴(yán)重脫節(jié)。

農(nóng)村集體養(yǎng)老的組織特質(zhì)及構(gòu)造

（一）農(nóng)村集體養(yǎng)老的基本范疇及特質(zhì)

農(nóng)村集體養(yǎng)老是以農(nóng)民集體為核心主體，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會具體代表農(nóng)民集體，同時集合農(nóng)民家庭、營利組織、非營利組織等多元主體協(xié)同履行養(yǎng)老供給義務(wù)，在政府的支持下所構(gòu)造的農(nóng)村社區(qū)嵌入式養(yǎng)老供給制度體系。其是在國家養(yǎng)老兜底保障的基礎(chǔ)上，與家庭養(yǎng)老協(xié)調(diào)聯(lián)動，兼顧家庭和農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老雙重優(yōu)勢，同時推動專業(yè)機構(gòu)服務(wù)向農(nóng)村延伸的綜合型養(yǎng)老模式。

農(nóng)村集體養(yǎng)老至少含蘊“集體”“集合”“集聚”三重面向：第一，在主體層面，強調(diào)“一核多元”，具有集體保障性；第二，在行為層面，以農(nóng)民集體作為依托，具有集合協(xié)同性；第三，在功能層面，眷注資源整合，具有資源集聚性。

（二）農(nóng)村集體養(yǎng)老的核心主體：農(nóng)民集體

農(nóng)村集體養(yǎng)老強調(diào)以農(nóng)民集體作為核心主體。作為集體所有的土地及其他財產(chǎn)的所有權(quán)人，農(nóng)民集體具有相對穩(wěn)定存在的組織性和集體人格，它不是一個抽象的概念，而是在法律上具有確定性。

（三）農(nóng)民集體適宜擔(dān)任農(nóng)村養(yǎng)老共同體的組織者和協(xié)調(diào)者

相較于作為非正式組織的農(nóng)民家庭，農(nóng)民集體更含蘊集體理性和團體品格，使得農(nóng)村集體養(yǎng)老更具穩(wěn)定性和規(guī)范性。相較于作為公權(quán)主體的國家的剛性供給，農(nóng)民集體兼具公共性和團體性特質(zhì)，使得農(nóng)村集體養(yǎng)老更具適應(yīng)性和靈活性。相較于主要作為外部供給主體的民營養(yǎng)老機構(gòu)，農(nóng)民集體內(nèi)生于農(nóng)村鄉(xiāng)土社會，天然具有地緣性和本土性，使得農(nóng)村集體養(yǎng)老更具凝聚力和親和力。

當(dāng)然，因農(nóng)民集體是抽象的不具有法人主體資格的組織體，其作為核心主體所承擔(dān)的養(yǎng)老義務(wù)的履行，顯然離不開具象行為主體——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的具體實施。

（四）農(nóng)村集體養(yǎng)老并非政府“公法責(zé)任遁入私法”

農(nóng)村集體養(yǎng)老絕不意味著政府提供養(yǎng)老服務(wù)義務(wù)和責(zé)任的轉(zhuǎn)移和消弭，而是對政府在農(nóng)村養(yǎng)老供給領(lǐng)域的履職盡責(zé)提出了更高要求。農(nóng)村集體養(yǎng)老要求政府具有強大的基層治理能力，在公法層面至少要做好規(guī)劃設(shè)計者、規(guī)則制定者、引導(dǎo)激勵者、監(jiān)督規(guī)范者和兜底保障者。

農(nóng)村集體養(yǎng)老問題紓解的法治路徑

我國農(nóng)村集體養(yǎng)老不僅面臨資金、勞動力等資源要素配置不平衡、不充分等問題，而且土地等養(yǎng)老資源要素也呈現(xiàn)碎片化、分散化，大大削弱了農(nóng)村集體養(yǎng)老供給能力，限制了農(nóng)村集體養(yǎng)老的可及性。

（一）農(nóng)村集體養(yǎng)老受制于資金和勞動力雙重約束

目下，養(yǎng)老資金缺乏已成為制約農(nóng)村集體養(yǎng)老的首要因素。除“財力”外，制約農(nóng)村集體養(yǎng)老的另一關(guān)鍵要素短板在于“人力”。

（二）農(nóng)村集體養(yǎng)老的法權(quán)基礎(chǔ)：集體所有權(quán)及集體成員權(quán)

作為集體所有制法權(quán)表達(dá)形式的中國農(nóng)村集體所有權(quán)的設(shè)立，強化了農(nóng)民與集體基于土地的身份關(guān)系。這就使得集體所有權(quán)從發(fā)端之日起便具有社會保障屬性?；诩w所有權(quán)所派生的集體成員權(quán)，使得每個集體成員平等參與對于集體土地及其他集體財產(chǎn)所有權(quán)的行使。集體成員權(quán)涵括集體福利保障等內(nèi)容，具有實現(xiàn)集體成員社會保障利益的集體成員受益權(quán)能。

（三）農(nóng)村集體養(yǎng)老制度構(gòu)建的邏輯進(jìn)路：養(yǎng)老資金籌集和勞動力集聚

第一，依托農(nóng)村集體經(jīng)濟組織籌集養(yǎng)老資金的金融創(chuàng)新：集體土地養(yǎng)老和集體養(yǎng)老年金。

為發(fā)揮集體土地的生存保障功能，需要以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為組織載體，拓展地權(quán)交易和土地經(jīng)營權(quán)融資模式。在集體經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)地區(qū)，可通過集體年金制度創(chuàng)新，滿足老年農(nóng)民對于“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”之外的補充保障的資金需求，補強農(nóng)民養(yǎng)老保障的第二支柱。

第二，依托村民委員會疏解養(yǎng)老勞動力供給困境的二維路徑：集體互助養(yǎng)老和養(yǎng)老志愿服務(wù)。

需要充分發(fā)揮村民委員會的組織和凝聚作用，通過對互助養(yǎng)老服務(wù)、志愿養(yǎng)老服務(wù)等制度的延展表達(dá)，一方面開發(fā)農(nóng)村內(nèi)生勞動力資源；另一方面暢通人才流動機制，推動城市和農(nóng)村之間人才流動，增加農(nóng)村集體養(yǎng)老勞動力資源供給。

農(nóng)村集體養(yǎng)老財力供給的法律制度完善

我國農(nóng)村發(fā)展高度不平衡，必須統(tǒng)合權(quán)衡各地區(qū)資源稟賦及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展差異性、老人現(xiàn)實需求的異質(zhì)性等，依托農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，通過金融創(chuàng)新實現(xiàn)差異化的農(nóng)村集體養(yǎng)老資金供給制度改革。

（一）集體土地養(yǎng)老制度的拓展：土地經(jīng)營權(quán)反向抵押制度

土地經(jīng)營權(quán)反向抵押在老年農(nóng)民繼續(xù)擁有土地占有、使用、收益權(quán)以及基于抵押權(quán)人同意的有限的處置權(quán)的前提下，將未來土地經(jīng)營收益全部轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的養(yǎng)老資金予以利用。滿足一定年齡和行為能力條件的老年農(nóng)民在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的組織下，經(jīng)戶內(nèi)的其他家庭成員同意，將其土地經(jīng)營權(quán)抵押給具有相應(yīng)資質(zhì)的金融機構(gòu)。金融機構(gòu)把未來土地經(jīng)營權(quán)的總收益及其溢價，分?jǐn)偟嚼夏觐A(yù)期生存年限，按月、按年或一次性支付養(yǎng)老金給老人。待其身故后，金融機構(gòu)取得剩余期限的土地經(jīng)營權(quán)，通過處置土地經(jīng)營權(quán)收回貸款。

考慮與現(xiàn)行法律的銜接協(xié)同，可以抵押權(quán)為基礎(chǔ)，將土地經(jīng)營權(quán)反向抵押權(quán)規(guī)定為類似最高額抵押的一種特殊的抵押權(quán)。進(jìn)而援引適用民法典物權(quán)編中的抵押權(quán)相關(guān)規(guī)范。同時，著眼于籌集養(yǎng)老保障資金的特殊目的要求，需對土地經(jīng)營權(quán)反向抵押權(quán)的主體、客體、內(nèi)容以及權(quán)利實現(xiàn)等予以特別規(guī)定。

（二）養(yǎng)老保障第二支柱的制度補強：集體養(yǎng)老年金制度

作為農(nóng)民集體自主建立的補充性養(yǎng)老保險制度，集體年金本質(zhì)上屬于集體主動向成員提供的一種貨幣性社會保障類福利。年金基金可由集體繳費、農(nóng)民個人繳費、年金基金投資運營收益組成。各地可根據(jù)實際情況確定集體繳費金額。集體繳費資金主要來源于由集體資產(chǎn)經(jīng)營收益、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益、集體土地征收補償收益以及政府補助、接受捐贈等形成的集體公積公益金。

鮮明的養(yǎng)老保障性決定了集體年金的運行管理應(yīng)以確保長期性、穩(wěn)定性和收益性為重點。為確保年金基金運營的安全性和穩(wěn)定性，在設(shè)立專業(yè)的非營利的基金法人的基礎(chǔ)上，有必要出臺基準(zhǔn)性規(guī)則，對基金的投資模式及投資比例施以適當(dāng)限制，同時明確年金賬戶權(quán)益歸屬、轉(zhuǎn)移及領(lǐng)取條件等。

農(nóng)村集體養(yǎng)老人力供給的法律制度延展

基于有效互助養(yǎng)老制度構(gòu)建，老年人可以實現(xiàn)由被動的服務(wù)接受者，向積極的服務(wù)參與者和貢獻(xiàn)者的角色轉(zhuǎn)變。在農(nóng)村養(yǎng)老資金資源缺乏的前提下，公益性的志愿服務(wù)顯然也是有效彌補勞動力資源供給不足，尤其是專業(yè)技術(shù)人員不足的一個有效途徑。

第一，農(nóng)村集體互助養(yǎng)老制度的完備。建議在出臺“互助養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”的基礎(chǔ)上，鼓勵在農(nóng)民集體范圍內(nèi)建立勞動價值衡量及互惠給付機制，將互助養(yǎng)老納入合同治理體系。

第二，農(nóng)村集體養(yǎng)老志愿服務(wù)的制度構(gòu)造。志愿服務(wù)關(guān)注社會價值創(chuàng)造，不僅可有效彌補公域與私域社會供給的不足，也是培育社會公共性、推進(jìn)社會走向善治的基本前提。為提升養(yǎng)老志愿服務(wù)質(zhì)量，除政府層面要出臺志愿服務(wù)合同示范文本，建立相關(guān)主體準(zhǔn)入退出、激勵約束及風(fēng)險防范機制外，建議未來在試點成熟的基礎(chǔ)上，基于十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃，在相關(guān)立法中對于村民委員會在農(nóng)村養(yǎng)老志愿服務(wù)活動中的主體地位及權(quán)責(zé)予以規(guī)范闡釋和表達(dá)。

（原文刊載于《中國法學(xué)》2025年第2期）