□ 李泠燁

控制性詳細規(guī)劃一般是指，以城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃為依據(jù)，確定其所覆蓋的建設地區(qū)的土地使用性質(zhì)和使用強度控制指標、道路和管線控制性位置以及空間環(huán)境控制的規(guī)劃要求，包括規(guī)劃文本、圖件和附件，圖件又包括圖紙與圖則兩部分。這種“圖”加“則”的形式，在法律上是否具有以及如何具有效力，研究應當明確。

第一，效力來源?？刂菩栽敿氁?guī)劃內(nèi)容本身并沒有明確約束的行為及主體。相較于總體規(guī)劃，控制性詳細規(guī)劃制定過程所涉主體更為分散?？刂菩栽敿氁?guī)劃并非形式意義上的“法”。控制性詳細規(guī)劃對建設行為的約束力直接來自城鄉(xiāng)規(guī)劃法第四十條的建設工程規(guī)劃許可條款。

第二，效力對象?？刂菩栽敿氁?guī)劃涵蓋的是城市、城鎮(zhèn)空間范圍中或大或小的局部區(qū)域，雖然包括眾多地塊，但都能在許可申請前特定化。在規(guī)劃許可中，如何確定規(guī)劃許可個案是否需要“符合”控制性詳細規(guī)劃，通常是沒有規(guī)范的解釋過程，沒有涵攝進入要件的過程，而是徑直通過規(guī)劃或規(guī)劃圖“顯示”，或者規(guī)劃圖上對于地塊號的“比對”完成的?？刂菩栽敿氁?guī)劃對象是特定的各地塊，內(nèi)容也是特定化的，差異化的。

基于城鄉(xiāng)規(guī)劃法許可條款，控制性詳細規(guī)劃實現(xiàn)了對建設行為的控制，其約束的間接對象是特定地塊上未來的建設行為。但控制性詳細規(guī)劃并不因為規(guī)劃許可頒發(fā)，或者是許可的建設行為完成即失去效力?？刂菩栽敿氁?guī)劃的直接對象在控制性詳細規(guī)劃頒布時是特定的，但是其間接約束的建設行為及行為主體卻在頒布時無法確定，相關建設行為在未來可能多次發(fā)生且主體亦不特定。

第三，實施中動態(tài)可變的義務框。首先，建設行為所附義務的框架。控制性詳細規(guī)劃的內(nèi)容部分是確定的，但更多的是框架性的。承接自上位規(guī)劃的強制性內(nèi)容對特定土地地塊而言是確定的，是制定控制性詳細規(guī)劃時不得違反的。控制性詳細規(guī)劃更多是設定了建設行為所附義務的范圍。這也給予了建設用地使用權人建設時可選擇的范圍。其次，義務框架在實施中的可變性。其一，規(guī)劃條件出具時，義務框架可能進一步具體化限定。其二，義務框架在個案許可中的權衡可變。其三，實施中存在規(guī)劃變更。值得注意的是，因建設項目個案而啟動的修改，個案即可適用修改后的控制性詳細規(guī)劃。然而，行政立法包括規(guī)范性文件的修改原則上是不適用于修改前的個案的。

控制性詳細規(guī)劃設定義務的方式

（一）規(guī)劃法“目的—手段”模式的授權

規(guī)劃法為控制性詳細規(guī)劃的制定，一方面設定了諸多目的，另一方面設定了為實現(xiàn)目的所可能使用的部分手段。在理論上，這一授權模式被歸納為“目的—手段”模式。這一模式有別于傳統(tǒng)行政法上的“要件—效果”模式，是以未來目標的實現(xiàn)為導向的。規(guī)劃設定建設義務的前提，并不是傳統(tǒng)的法律確定的要件事實的查明，而是要實現(xiàn)法律設定的規(guī)劃目標；對于義務的具體設定，法律只提供了部分義務的大類，至于具體的義務類型、義務內(nèi)涵以及具體義務范圍的選擇，法律則完全沒有涉及。

（二）為實現(xiàn)多元行政任務的目的具體化

“目的—手段”模式的授權不同于一般立法授權，目的是多元的，而非單一的。首先，規(guī)劃目的的具體化包括預防危險。其次，規(guī)劃目的還包括行政給付的積極任務。除了法定給付義務之外，規(guī)劃行政還將更多的行政給付任務納入規(guī)劃考量。最后，規(guī)劃目標還指向特定空間秩序的形成。概括而言，規(guī)劃行政對多元的規(guī)劃目的進行具體化，將控制性詳細規(guī)劃作為實現(xiàn)多元任務的重要手段。

（三）開放多樣的手段類型

城鄉(xiāng)規(guī)劃法對“控制性詳細規(guī)劃”未明確其法定內(nèi)容，只能根據(jù)第三十八條推導出“使用性質(zhì)”和“開發(fā)強度”等規(guī)劃手段的大致方面，行政就規(guī)劃手段類型進行了自主設置。

（四）具體設定中的規(guī)劃權衡

在具體義務框架設定時，行政也享有較大的形成空間。首先，規(guī)劃制定需要對諸多公共利益進行權衡。其次，在制定個別控制性詳細規(guī)劃時，行政需要確定在該規(guī)劃范圍內(nèi)特定情境下是否存在規(guī)劃目的具體化指向，是否需要公共目的之間彼此協(xié)調(diào)。最后，控制性詳細規(guī)劃直接影響具體地塊的建設開發(fā)利益。城鄉(xiāng)規(guī)劃法“合理布局”的要求，實際不僅應對規(guī)劃所涉各公共利益之間進行權衡，還要求在私人利益與公共利益之間以及私人利益之間進行多元利益權衡。

對控制性詳細規(guī)劃的法律控制

（一）控制對象：形成空間秩序的交互一體行政機制

控制性詳細規(guī)劃設定了規(guī)劃范圍內(nèi)諸多具體地塊的建設義務框架。然而，與具體的行政行為相比，其對義務設定的確定性有所不同，時間上的指向性也不相同。另外，控制性詳細規(guī)劃受整體性公共利益的約束，又具有具體時空下的情境關聯(lián)性，對覆蓋范圍內(nèi)多個地塊的利益調(diào)整是相互關聯(lián)的?？刂菩栽敿氁?guī)劃應該被定位為一種整體性特定化的空間秩序。

規(guī)劃的制定和實施主體均為行政主體；體系上延續(xù)自總體規(guī)劃；時間上是連續(xù)的；空間上是秩序框架逐步特定細化?？刂菩栽敿氁?guī)劃的制定和實施可以視為是行政連續(xù)的同構行為，并不是簡單的線性的先后關系，而是一個相互交互的過程。

（二）對行政自主過程控制的模式轉(zhuǎn)換

控制性詳細規(guī)劃不僅在形式上不是立法主體制定的，在內(nèi)容上并不是統(tǒng)一的一般性規(guī)定，而是因地因時處理特定時空下復雜利益格局設置的特定空間秩序，包含著持續(xù)性的、多元性的法律關系，且僅是初步的，后續(xù)可變。

規(guī)劃法無法對許可依據(jù)作出直接的設定，也無法授權行政制定統(tǒng)一的規(guī)則，而是以“目的—手段”模式進行授權，將未來發(fā)展問題預留給行政。法律對規(guī)劃的控制路徑可能在于行政自主規(guī)劃過程的間接控制，以此提升規(guī)劃結果的實質(zhì)合理性和可預測性。

（三）全過程控制與保障的具體方式

第一，在規(guī)劃手段選擇中，限定規(guī)劃手段的設定權限。有必要對規(guī)劃手段的設定進行一定范圍的法律保留，限制隨意增加規(guī)劃指標，穩(wěn)定對建設行為所附義務類型的預期。第二，在規(guī)劃權衡階段，法律應設置多元利益識別、交涉、權衡的制度框架。首先，應設定盡早的參與時點。其次，應考量利益在規(guī)劃法中予以一定程度的明確化。再次，重新設定公共利益納入規(guī)劃考量的方式。最后，規(guī)劃權衡的法律控制還在于權衡過程的公開。第三，無論是權衡過程，還是多元規(guī)劃目的的實現(xiàn)，通常需要借助規(guī)劃等其他非法律學科的知識。第四，針對規(guī)劃制定和實施的全過程，建立規(guī)劃效果的持續(xù)評估制度。規(guī)劃有繼續(xù)不斷形成的特性，因而規(guī)劃效果評估應貫穿于規(guī)劃制定和實施的全過程。

（原文刊載于《中國法學》2024年第4期）