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篤 鮮

繼國家發(fā)改委提出“收縮型城市”的概念后，中辦、國辦在日前印發(fā)的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》中提出“人口流失縣城”，再次引起廣泛關注。《意見》從8個方面提出39項要求，為縣城建設提供了全方位指引。

“郡縣治民，從制則天下安矣?！苯刂寥ツ甑祝珖?800余個縣城及縣級市城區(qū)人口約2.5億人，占城鎮(zhèn)常住人口總數(shù)近三成。發(fā)展好縣城建設，關乎廣大居民日益增長的發(fā)展需求能否得到充分滿足，關乎我國新型城鎮(zhèn)化建設進程是否蹄疾步穩(wěn)，關乎城鄉(xiāng)發(fā)展的平衡性、協(xié)調性與可持續(xù)性。近年來，我國縣城發(fā)展暴露出基礎設施相對落后、聯(lián)結城鄉(xiāng)功能薄弱、人口流失較為嚴重等現(xiàn)象。此次兩辦專門出臺文件，并采用“防止人口流失縣城盲目建設”“嚴控撤縣建市設區(qū)”等措辭，凸顯了國家對縣城建設的重視程度。

文件對縣城建設的總體導向可以歸納為遵循規(guī)律、以人為本。比如，文件提到“有序引導人口向臨近的經濟發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域轉移”。對于一些人口流失較為嚴重的縣城，確需嚴控建設用地增量、盤活存量，促進人口和公共服務資源適度集中，必要時引導居民向外轉移，提高資源配置效率。不必一看到“人口流失”就驚慌失措，而應該尊重人口流動變化趨勢。要注意的是，如果將文件理解為“鼓勵撤出縣城”，則與強化縣城城鎮(zhèn)化載體功能的要求相背離，而且撤出并不是解決縣城人口流失問題的唯一途徑，不宜以偏概全片面解讀。

那么，既要充當城鄉(xiāng)紐帶強化聯(lián)結，又要規(guī)避大城市虹吸效應，縣城發(fā)展如何繞開人口流失陷阱？《意見》可以分為三個層次。首先是為縣城規(guī)劃發(fā)展方向，突出因地制宜。除了前文提到的人口流失縣城，文件還為大城市周邊縣城、有資源或交通等專業(yè)功能縣城、農產品主產區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城分別作出規(guī)劃，因勢利導、突出特色才能更好地實現(xiàn)自身發(fā)展。

其次是對縣城自身基礎建設提出要求。在縣中教育“塌陷”背景下，單純禁止跨縣區(qū)招生就能留住學生和家長嗎？在缺乏規(guī)模企業(yè)、休閑場所十分有限的縣城，返鄉(xiāng)就業(yè)對青壯年勞動力的吸引力有多大？在交通不夠便利的縣域，有多少企業(yè)愿意投資入駐？看到人們的需求，積極作出回應，才能夠留得住人。從培育發(fā)展優(yōu)勢產業(yè)擴大就業(yè)，到完善市政設施夯實運行基礎，再到強化公共服務供給并提升人居環(huán)境質量，《意見》為縣城“留人”提供了具體可行的方案。

《意見》還在強化縣城“城尾鄉(xiāng)頭”的銜接功能上點題。一方面在硬件上加強城鄉(xiāng)聯(lián)結，提出了推進縣城產業(yè)配套設施、基礎設施、公共服務設施等向鄉(xiāng)村覆蓋延伸的要求；另一方面打通要素流動渠道，包括全面落實取消縣城落戶限制政策、確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務、保障進城落戶農民的農村土地承包權等，為人們進城落戶減輕后顧之憂?？h城在充當城鄉(xiāng)融合發(fā)展橋梁的同時，也將為自身發(fā)展注入動力。