■ 案情回顧

2010年9月，內(nèi)蒙古某公司與內(nèi)蒙古某盟行政公署、交通運(yùn)輸局簽訂了《公路BOT特許權(quán)協(xié)議》，后簽署《補(bǔ)充協(xié)議》，雙方約定，由該公司建設(shè)百余公里的高速路，該項(xiàng)目采用BOT模式（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交），通車后兩年通行費(fèi)收入如無(wú)法償還銀行貸款本息，則由政府方回購(gòu)、承擔(dān)金融債務(wù)。后由于政府政策的變化，實(shí)際車流量遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)規(guī)劃量，導(dǎo)致項(xiàng)目合同目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，雙方發(fā)生糾紛，該公司在內(nèi)蒙古某中級(jí)人民法院提起民事訴訟請(qǐng)求解除合同，案涉標(biāo)的額逾二十億元。

■ 法院裁判

2023年8月，一審法院裁定認(rèn)為，案涉公路B0T項(xiàng)目《特許權(quán)協(xié)議》《補(bǔ)充協(xié)議》屬行政合同性質(zhì)，不屬于民事案件受理范圍，不符合《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百二十二條規(guī)定的起訴和受理范圍，裁定駁回原告內(nèi)蒙古某公司的起訴。

公司不服一審裁定，向內(nèi)蒙古高級(jí)人民法院提起上訴，二審法院經(jīng)審理后認(rèn)為，案涉《特許權(quán)協(xié)議》《補(bǔ)充協(xié)議》就項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交以及協(xié)議的變更、終止和解除均作出明確約定，體現(xiàn)了雙方當(dāng)事人平等、等價(jià)協(xié)商一致的合意，合同內(nèi)容系平等民事主體之間權(quán)利義務(wù)的約定，屬民事合同。該公司以合同目的不能實(shí)現(xiàn)為由請(qǐng)求解除合同并對(duì)解除合同后果作出裁決向一審法院提起訴訟，符合《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百二十二條規(guī)定的起訴與受理?xiàng)l件。一審法院以案涉協(xié)議屬行政合同性質(zhì)不屬于人民法院受案范圍為由，駁回公司起訴，屬適用法律不當(dāng)，應(yīng)予糾正?；诖?，內(nèi)蒙古高級(jí)人民法院撤銷一審裁定，發(fā)回一審法院重新審理。

■ 法條解讀

2023年11月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)，以下稱“115號(hào)文”），該意見(jiàn)指出，對(duì)因特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議引發(fā)的各類爭(zhēng)議，鼓勵(lì)通過(guò)友好協(xié)商解決，必要時(shí)可根據(jù)爭(zhēng)議性質(zhì)，依法依規(guī)申請(qǐng)仲裁、申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政、民事訴訟，妥善處理解決。根據(jù)此意見(jiàn)精神，PPP爭(zhēng)端解決不能一刀切，必須根據(jù)爭(zhēng)議性質(zhì)來(lái)決定爭(zhēng)議解決的具體形式，或民事途徑或行政途徑。

PPP項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本方應(yīng)是平等的主體，應(yīng)當(dāng)按照民事途徑解決爭(zhēng)議，賦予權(quán)利人選擇民事訴訟或者商事仲裁的方式來(lái)解決爭(zhēng)議，可以為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方選擇最佳和最有效的爭(zhēng)議解決方案。

■ 律師短評(píng)

PPP模式即Public-Private Partnership（政府和社會(huì)資本合作）模式的縮寫(xiě)，是一種政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目運(yùn)作模式。在PPP模式下，政府與私人組織合作，共同建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或提供公共物品和服務(wù)。這種合作通?；谔卦S權(quán)協(xié)議，雙方形成伙伴式的關(guān)系，并通過(guò)簽署合同明確各自的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成。PPP模式旨在通過(guò)各參與方的合作，達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果，其基本理念是實(shí)現(xiàn)“雙贏”或“多贏”。

目前，我國(guó)不存在國(guó)家層面的PPP統(tǒng)一立法，有關(guān)PPP項(xiàng)目的規(guī)范文件停留在行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章層面，規(guī)范文件層級(jí)低，為了規(guī)范PPP行業(yè)發(fā)展，確保PPP項(xiàng)目各方利益的實(shí)現(xiàn)，建議制定統(tǒng)一的《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法》作為政府與民間資本二者的平衡器。結(jié)合國(guó)外立法情況和我國(guó)PPP總體發(fā)展趨勢(shì)，建立“專門(mén)立法為主、單項(xiàng)立法為輔”的法律法規(guī)體系是大勢(shì)所趨、民心所向。

另外，115號(hào)文提出，聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式，鼓勵(lì)符合條件的國(guó)有企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式規(guī)范參與盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)，為社會(huì)資本退出提供了一定程度上的可能性。

（作者簡(jiǎn)介：李學(xué)輝，北京市安理律師事務(wù)所黨委副書(shū)記、管委會(huì)委員，兼任海峽兩岸法學(xué)交流促進(jìn)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)律師法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。）

（2024年3月7日《法制文萃報(bào)》）