郡縣治，天下安?？h城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“橋頭堡”。“十四五”規(guī)劃提出“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”。今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，明確了以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展目標和具體任務。當前，農(nóng)業(yè)轉移人口在實現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)化過程中仍面臨不少困難，在一定程度上阻礙了新型城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。因此，我們必須重視縣域城鎮(zhèn)化問題，對癥下藥，精準施策，探索縣域市民化的有效路徑。

農(nóng)業(yè)轉移人口縣域市民化面臨的困境

一是城市市民化政策與農(nóng)業(yè)轉移人口市民化意愿存在結構性錯配。大中城市憑借其工資收入、生活條件、公共服務、就業(yè)機會等優(yōu)勢吸引了大量農(nóng)業(yè)轉移人口，但其“高門檻”的落戶政策限制了農(nóng)業(yè)轉移人口市民化的實現(xiàn)，而縣城、小城市雖放開了落戶限制，但農(nóng)業(yè)轉移人口在縣城、小城市內落戶的比例遠低于大中城市，制約了縣城的城鎮(zhèn)化水平和市民化質量的提升。大中城市與縣城或小城市形成的“愿落不能落、能落不愿落”的兩難困境，加劇了“大城市病”與“農(nóng)村空心化”問題，不利于我國經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展。

二是縣城產(chǎn)業(yè)基礎薄弱與縣域經(jīng)濟轉型困難產(chǎn)生交疊影響。產(chǎn)業(yè)興，則縣域興。當前，我國相當一部分縣城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍不充分，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)不突出、產(chǎn)業(yè)集中度低、產(chǎn)品附加值低。而農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)村電商、農(nóng)旅結合等產(chǎn)業(yè)作為縣域經(jīng)濟轉型升級的關鍵產(chǎn)業(yè)，則面臨產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設滯后，網(wǎng)絡、物流等配套設施不足，資金人才匱乏等問題，難以形成規(guī)模效應。產(chǎn)業(yè)基礎薄弱影響縣城經(jīng)濟發(fā)展，縣城經(jīng)濟發(fā)展不充分反過來制約了縣域經(jīng)濟的轉型升級，對縣域的發(fā)展產(chǎn)生交疊影響。

三是縣城公共服務供給不足與農(nóng)村土地保障缺失形成雙重桎梏。受限于縣城財政供給能力不足，縣城醫(yī)療衛(wèi)生、教育資源、基礎設施等基本公共服務供給有限，不能充分滿足農(nóng)業(yè)轉移人口的公共服務需求，成為制約農(nóng)業(yè)轉移人口縣域市民化的主要因素之一。同時，農(nóng)業(yè)轉移人口的市民化能力存在個體差異，其在縣城的非農(nóng)收入可能不足以承載全部的家庭生計，這時農(nóng)村的土地便發(fā)揮了“兜底”作用，成為縣域市民化的重要保障。但由于農(nóng)業(yè)轉移人口存在“進城失地”的顧慮，從而降低了農(nóng)業(yè)轉移人口的縣域市民化意愿。公共服務供給不足與失去土地的顧慮成為農(nóng)業(yè)轉移人口進城定居的雙重桎梏，抑制了縣域市民化的推進。

農(nóng)業(yè)轉移人口縣域市民化困境的破解路徑

統(tǒng)籌規(guī)劃、因城施策，推進縣域市民化向縱深發(fā)展。我國的縣域和縣城的自然條件、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎和人口規(guī)模差異顯著，推動以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化不能一概而論，對于不同類型的縣域和縣城應具體問題具體分析，這要求對縣域城鎮(zhèn)化提前進行規(guī)劃和布局，按照以人為本、城鄉(xiāng)一體的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，做到“因城施策”。一是從全國、全省層次規(guī)劃，堅持全國一盤棋。從全局考慮縣域與大城市、城市群和廣大農(nóng)村地區(qū)的聯(lián)動關系，以縣城和中心鎮(zhèn)建設與培育為突破口，將其打造成為連接區(qū)域城市群和中心城市的重要節(jié)點；二是從區(qū)位優(yōu)勢規(guī)劃，謹防“一刀切”政策?？紤]縣城之間的差異性，明確不同類型縣城的不同功能、定位與發(fā)展方向，根據(jù)功能定位分類引導縣城朝衛(wèi)星城、專業(yè)功能縣城以及農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城等特色方向發(fā)展，形成多層次、分類別、特點鮮明的縣域經(jīng)濟。

打造縣域優(yōu)勢富民產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮縣域輻射帶動作用。一是加強縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，依托縣域所擁有的獨特優(yōu)勢資源，發(fā)展縣域優(yōu)勢富民產(chǎn)業(yè)。通過發(fā)展具有比較優(yōu)勢、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，推動形成“一縣一業(yè)”發(fā)展格局。在結合地區(qū)優(yōu)勢基礎上，進一步將發(fā)展“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)”作為發(fā)展縣域特色產(chǎn)業(yè)的新舉措。通過優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)資金、技術支持等產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工和儲運產(chǎn)業(yè)，補齊村鎮(zhèn)的加工、流通短板。大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、農(nóng)村電商、農(nóng)旅結合等新業(yè)態(tài)，推進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。二是推動大中城市疏解產(chǎn)業(yè)向縣域延伸，引導產(chǎn)業(yè)有序梯度轉移，形成有梯度、多圈層的城鄉(xiāng)融合發(fā)展體系。

深化農(nóng)村土地制度改革，推進縣域公共服務均等化。一是完善農(nóng)村土地集體所有權、承包權、經(jīng)營權“三權”的保障和退出機制，打消農(nóng)民進城的“后顧之憂”。一方面，要尊重農(nóng)業(yè)轉移人口個人意愿，在堅持農(nóng)村土地集體所有制基礎上，允許其農(nóng)村“三權”依法自愿有償退出，盤活個人閑置土地資源，增加財產(chǎn)性收入，為農(nóng)業(yè)轉移人口進城定居提供制度支持；另一方面，要保證農(nóng)業(yè)轉移人口合法權益不受侵犯，通過完善和落實農(nóng)村產(chǎn)權制度，允許農(nóng)業(yè)轉移人口將農(nóng)村“三權”單項流轉與退出流轉，其他權益繼續(xù)保留，從而打消農(nóng)業(yè)轉移人口進城的顧慮，使農(nóng)業(yè)轉移人口真正安心、放心進城落戶。二是優(yōu)化財政轉移機制，改善縣城財政和公共服務供給不足的狀況。健全財政轉移支付與農(nóng)業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制，推動基本公共服務供給由注重行政區(qū)域覆蓋向注重常住人口服務覆蓋轉變，實現(xiàn)縣域范圍財權與事權一致。全面落實取消縣城落戶限制政策，切實保障農(nóng)業(yè)轉移人口及其子女在縣城平等享有教育、醫(yī)療、住房、保險等基本公共服務的權利。

（2022年8月2日《南方日報》孟凡強 劉志輝）