陳小君 （廣東外語外貿(mào)大學(xué)特聘教授）

土地制度乃事關(guān)國家長治久安的基礎(chǔ)性制度。對于中國，凡重大改革無不與土地制度緊密相關(guān)。第四輪《中華人民共和國土地管理法（修正案）》于2019年8月26日審議落地，成為黨的十八屆三中全會《決定》頒布以來，啟動(dòng)新一輪土地改革后最重要的立法盛事。其意義誠如黨的十九屆四中全會所言，關(guān)乎“政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化繁榮、民族團(tuán)結(jié)、人民幸福、社會安寧、國家統(tǒng)一”。

本輪修法的問題導(dǎo)向，主要在農(nóng)村土地管理制度、管理意識與管理能力的不適應(yīng)，反映在“三塊地”（征收土地、宅基地、集體建設(shè)用地）上最明顯。修法完成了本輪土地制度改革的階段性任務(wù)，為適應(yīng)社會治理體系中對土地管理現(xiàn)代化要求、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了新的綱領(lǐng)性制度引領(lǐng)。目前，就重要制度而言，得其要領(lǐng)、展其要義，針對問題精準(zhǔn)實(shí)施為當(dāng)務(wù)之急。

一、征收制度革新中征收條件的理解實(shí)施

1.問題的引出。征收規(guī)則是本輪立法制度改革的核心與敏感領(lǐng)域之一。新法新增第45條是關(guān)乎啟動(dòng)征收的實(shí)質(zhì)要件。其可貴之處在于增加了“為了公共利益的需要”之征收目的，鮮明表現(xiàn)出既是對已列舉適用征收情形的目的限定，也實(shí)現(xiàn)了與憲法等法律的科學(xué)合理承接。但是，最大的問題是，該法第45條第1款第5項(xiàng)將成片開發(fā)建設(shè)需要用地同等列入了征收的“公共利益”規(guī)定項(xiàng)下，與征收其他條件并列，有違立法改革目標(biāo)“縮小征地范圍”之嫌，引發(fā)頗多非議。被認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中成片開發(fā)建設(shè)要么是全整商業(yè)性，要么是混雜著商業(yè)性質(zhì)，不在公共利益的視域中，這便成為立法后爭議要害。

2.試行成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)妥操作。全國33個(gè)試點(diǎn)“三塊地”改革的征收實(shí)踐，多數(shù)直接為公共利益，少數(shù)實(shí)施的是非公益成片開發(fā)建設(shè)。但試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐者對未來如何把握成片開發(fā)多有顧慮，此具有普遍代表性。雖然2020年年底自然資源部已出臺《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，但質(zhì)疑聲仍未停止。筆者以為，貫徹實(shí)施新法時(shí)，第一，應(yīng)按新試行標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行成片開發(fā)自無疑問，重點(diǎn)還在于不應(yīng)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地爭規(guī)劃，避免與其入市改革相沖突；第二，政府應(yīng)建立和適應(yīng)良好的程序正義價(jià)值觀，對符合規(guī)劃計(jì)劃的成片開發(fā)啟動(dòng)前置聽證和協(xié)議價(jià)購程序，具體體現(xiàn)最廣泛地聽取民眾意見建議的要求；第三，建議由地方立法研究確立征收決定及征收補(bǔ)償?shù)乃痉▽彶橹贫?，變通和完善行政訴訟法規(guī)定，賦予司法機(jī)關(guān)對成片開發(fā)征收的合理性審查權(quán)限。

二、宅基地制度修法難點(diǎn)與未來運(yùn)作思路

考察土地管理法之新舊條款發(fā)現(xiàn)，宅基地管理制度上所采納“三塊地”試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)或成效最少，突破力度最小。其中，法理與現(xiàn)實(shí)邏輯展現(xiàn)出修法艱困理由，即源于宅基地設(shè)立時(shí)的準(zhǔn)所有權(quán)性質(zhì)、房地一體的事實(shí)、基層廣大農(nóng)民群體生存或生活、與集體土地所有權(quán)的關(guān)系，甚至直接關(guān)涉農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食與生態(tài)安全、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等一系列問題；加之宅基地使用權(quán)及其模仿農(nóng)地“三權(quán)分置”而被高度關(guān)注宅基地“三權(quán)分置”，其內(nèi)涵、權(quán)能、權(quán)利邊界、運(yùn)行機(jī)制、規(guī)律和具體實(shí)現(xiàn)形式皆缺乏扎實(shí)論證解讀，對相關(guān)有償使用、退出、繼承等問題缺乏成熟的操作性規(guī)則?？傊?，處處都是難題，牽一發(fā)而動(dòng)全身。立法者最終保持了高度冷靜，注重法律制度設(shè)計(jì)后實(shí)施的穩(wěn)妥性。

在宅基地制度的立法體系化方案未成之前，就已修正的條文而言，筆者以為有如下兩個(gè)重要方面值得檢討和進(jìn)行政策性補(bǔ)救。

1.去戶有所居保障主體的政府管控色彩，強(qiáng)化土地所有者的義務(wù)與責(zé)任。新法第62條第2款將縣級人民政府作為戶有所居實(shí)現(xiàn)的保障主體，既偏離制度原理又脫離鄉(xiāng)村邏輯。理由在于，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地也由其供地，明確保障村民“戶有所居”應(yīng)是該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即該土地所有權(quán)人的義務(wù)，政府不應(yīng)越俎代庖，僅需要根據(jù)本條第4款的規(guī)定辦理審批手續(xù)即可。同理，對實(shí)踐中村民私搭亂建明顯存在無人管、不敢管或管理依據(jù)不足、歸責(zé)不明的問題，新法第62條第3款對村集體管理的核心要求僅為“盡量”二字，亦脫離現(xiàn)實(shí)需求，回避突出矛盾，為現(xiàn)實(shí)中這些隨意行為留下了一道“口子”，為集體本不愿管理、推脫責(zé)任給了理由……上述制度設(shè)計(jì)的政府越位與土地所有者責(zé)任不到位相映成詬病，實(shí)屬不妥。為此，地方政府職能部門在現(xiàn)行法框架下解決宅基地需求難題、治理其亂象叢生時(shí)，應(yīng)緊緊依靠土地所有者的村集體，委托賦予財(cái)權(quán)、事權(quán)，引導(dǎo)其強(qiáng)化主體責(zé)任，政策激勵(lì)建立自主、有效管理的村規(guī)民約之長效機(jī)制。

2.將村民自治與市場化手段結(jié)合，補(bǔ)救新法的應(yīng)允條款不切實(shí)際之缺憾。新法第62條第6款規(guī)定為應(yīng)允條款：“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地?！痹诿穹ǖ漕C行之后，該條延展的重要民事權(quán)利問題仍未解決。然而實(shí)踐不可回避，“三塊地”試點(diǎn)有多個(gè)經(jīng)驗(yàn)方案，尤其是通過市場化貨幣交換形式和主動(dòng)放棄權(quán)利的做法，殊值肯定。特別建議：（1）基于村集體土地所有權(quán)應(yīng)享有的村民自治原則規(guī)則，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，支持鼓勵(lì)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為元素，建立村內(nèi)自愿有償退出宅基地的具體辦法，操作中簽訂個(gè)人與集體的契約合同。（2）退出宅基地使用權(quán)的主體既包括土地管理法第62條規(guī)定中“進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民”，亦不應(yīng)忽略未進(jìn)城落戶的一戶多宅的村民退出意愿和選擇權(quán)。（3）按照法律目的解釋與整體解釋規(guī)則，自愿有償退出宅基地的村民不得再享有所謂宅基地資格權(quán)。（4）對于無成員權(quán)的非村民以租代買、繼承或村民因歷史原因超面積的宅基地等類似情況，均可通過村民自治程序以其合法決議形式確定本村宅基地的基本使用費(fèi)。（5）對于一戶多宅、私搭亂建的應(yīng)明確禁止和堅(jiān)決且有情處理（多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)通過購買房屋或表彰自愿退出典型和對退出的宅基地即刻合理規(guī)劃、公益利用等）。（6）政府不應(yīng)干預(yù)過多，尤其對于試點(diǎn)地區(qū)已然形成的政府引導(dǎo)村莊自主建立的宅基地管理收費(fèi)機(jī)制，應(yīng)適當(dāng)評估后予以肯定和固定，使之盡快形成市場化良性發(fā)展和村莊善治規(guī)則，為完善土地管理法提供本土本色立法素材。

三、集體建設(shè)用地入市實(shí)踐動(dòng)向之問題反思

集體建設(shè)用地入市的實(shí)體與程序規(guī)則集中于新法第63條，源于全國連續(xù)近5年開展33個(gè)試點(diǎn)改革的政策設(shè)計(jì)與運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，深刻體現(xiàn)了勇于探索，打破城鄉(xiāng)二元體制的精神。試點(diǎn)后觀察，反思如下：

1.新法關(guān)于集體建設(shè)用地入市的讓利有限。新法第63條準(zhǔn)許存量建設(shè)用地入市，第23條允許年度計(jì)劃增量調(diào)整安排，這便是入市條款，表明國家在這個(gè)領(lǐng)域讓利于民，賦予集體對建設(shè)用地出讓的權(quán)利能力與行為能力，為做實(shí)集體所有權(quán)進(jìn)了一大步。但站位于鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)，發(fā)現(xiàn)其制度性讓利受限。一方面新法對集體建設(shè)用地入市僅限于工業(yè)、商業(yè)用途，排除了民法典物權(quán)編第347條中關(guān)于國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓的旅游、娛樂和商品住宅等方式，即仍非“同等入市、同權(quán)同價(jià)”；另外，規(guī)定獲得該用地的前提條件苛刻：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。”在規(guī)劃權(quán)和登記權(quán)都掌控在政府手中時(shí)，全國有多少村集體土地符合上述條件？也少有政府肯將建設(shè)用地指標(biāo)增調(diào)給農(nóng)民集體。

2.入市實(shí)踐與征收制度實(shí)施呈雙向矛盾。由于立法新規(guī)則，集體建設(shè)用地使用權(quán)入市必然會限制與征地制度中成片開發(fā)（商業(yè)性占比60%以上）的順利實(shí)施，兩者的交叉博弈便產(chǎn)生，這樣，制度抵牾可能使兩個(gè)規(guī)則皆成為具文，進(jìn)而回到土地財(cái)政經(jīng)營（或稅務(wù)征管）上。所以，對已成文的成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）的可操作性實(shí)踐的后評估顯得極為重要，否則，改革性修法將達(dá)不到縮小征收范圍和集體存量與增量入市的立法初衷，必定對集體建設(shè)用地入市制度成根本性沖擊。同理，需要警惕某些工作人員可能濫用成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則對農(nóng)民集體與個(gè)體權(quán)利侵犯或剝奪。

3.集體建設(shè)用地與宅基地改革運(yùn)行呈單邊轉(zhuǎn)換態(tài)勢。從全國試點(diǎn)看，各地對集體建設(shè)用地入市關(guān)注度較高，但絕大多數(shù)并未在集體建設(shè)用地指標(biāo)增量上做加法，普遍采納就地入市、調(diào)整入市和配套入市三種方式獲得改革成就。其中，有相當(dāng)一部分入市的是通過將宅基地集約節(jié)約、規(guī)劃增減掛的方式調(diào)整成建設(shè)用地入市，被稱為“先減后加”聯(lián)動(dòng)改革，甚至解決了部分政府無地可供的項(xiàng)目重新上馬、給部分長期租賃集體土地的企業(yè)吃了“定心丸”，村集體有了一定財(cái)產(chǎn)積累……各方都有積極性，這便形成了建設(shè)用地入市與宅基地制度混淆依托，單邊轉(zhuǎn)換的態(tài)勢。

從建設(shè)用地與宅基地兩個(gè)制度混淆操作的表層或局部看，運(yùn)行價(jià)值較高，改革成效明顯，在政府部門的土地歸類管理上也不違規(guī)。但從長遠(yuǎn)從全國從未來多元主體利益角度看，照此運(yùn)作，無論是政府還是村集體都會對“一戶一宅”審批更加嚴(yán)苛，對戶有所居問題解決的積極性減弱；由于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，還可能轉(zhuǎn)換出灰色地帶的大批民宿建設(shè)代替小產(chǎn)權(quán)房運(yùn)行。這樣的單邊轉(zhuǎn)換，隱含了對有宅基地合理需求農(nóng)戶的不公平，沖擊著現(xiàn)行宅基地使用權(quán)與集體建設(shè)用地使用權(quán)制度的不同價(jià)值目標(biāo)。對此，政府執(zhí)法與司法裁判者對集體建設(shè)用地入市指標(biāo)解決、法律實(shí)施操作走向全面照應(yīng)考量。應(yīng)加快地方立法，建立與現(xiàn)行法配套運(yùn)行規(guī)則，把握好土地改革之舵，防止改革空轉(zhuǎn)或走樣，既不能為了入市而入市，更不可顧此失彼。